Tezy
Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 par. 5 Kpa narusza przepis art. 106 par. 1 Kpa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej W. Skoniecznego w sprawie II SA 954/97 ze skargi T. P. S. A. w W. na decyzję Ministra Łączności z dnia 16 czerwca 1997 r. w przedmiocie ustalenia warunków współpracy i rozliczeń między T. P. S. A. a P. S. A., po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 lutego 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:
Czy jest dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej w trybie art. 106 par. 1 Kpa przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie, o którym mowa w art. 106 par. 5 Kpa?
podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpatrując sprawę ze skargi T. P. S. A. w W. na decyzję Ministra Łączności z dnia 16 czerwca 1997 r. w przedmiocie ustalenia warunków współpracy i rozliczeń między T. P. S. A. a P. S. A., wydał w dniu 17 lutego 1998 r. postanowienie, w którym wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawionego wyżej zagadnienia budzącego wątpliwość prawną.
Przedstawiona do wyjaśnienia wątpliwość prawna powstała na tle następującego stanu faktycznego:
Decyzją z dnia 22 maja 1997 r. nr (...) Minister Łączności ustalił warunki współpracy i zasady rozliczeń pomiędzy P.S.A. a T.P. S.A. w zakresie korzystania przez P. z sieci telekomunikacyjnej użytku publicznego, należącej do T.P. S.A. W stosunku do tej decyzji T.P. S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a Minister Łączności, po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia 16 czerwca 1997 r. nr (...) utrzymał swoją poprzednią decyzję w mocy.
Zgodnie z art. 38 ust. 5 ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności /Dz.U. 1995 nr 117 poz. 564/, Minister Łączności wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków współpracy i rozliczeń między operatorami telekomunikacyjnymi po zasięgnięciu opinii Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W przedstawionej tu sprawie opinia taka została sformułowana postanowieniem Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 12 maja 1997 r. nr (...). Postanowienie to zawierało pouczenie o prawie złożenia zażalenia do Sądu Wojewódzkiego w Warszawie - Sądu Antymonopolowego, a następnie - po sprostowaniu - pouczenie o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Z prawa tego skorzystała T.P. S.A., składając w dniu 28 maja 1997 r. zażalenie do Sądu Antymonopolowego, a następnie, po jego odrzuceniu w dniu 8 października 1997 r. przez ten Sąd, składając w dniu 11 lutego 1998 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Łączności zatem wydał obie swoje decyzje opierając się na postanowieniu Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wobec którego został wniesiony nie rozpatrzony jeszcze środek prawny. Drugą z jego decyzji, wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, T.P. S.A. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W trakcie rozpatrywania sprawy Sąd ten powziął przedstawioną wątpliwość prawną.
W uzasadnieniu postanowienia zawierającego wystąpienie o wyjaśnienie wątpliwości prawnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wymienił dwa możliwe, ale sprzeczne ze sobą stanowiska, jakie mogą być zajmowane w przedstawionej sprawie.
Pierwsze stanowisko wynika z wykładni gramatycznej art. 106 par. 1 Kpa. Skład orzekający NSA zauważył, że przepis ten uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska, a nie od wyczerpania środków zaskarżenia na postanowienie zawierające to stanowisko. Co więcej, w myśl art. 143 Kpa wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, co oznacza, że każde postanowienie jest wykonalne natychmiast, z chwilą wejścia do obrotu prawnego. Według takiego zapatrywania nie ma powodów, aby postanowienia wydawane na podstawie art. 106 par. 5 Kpa traktować pod względem ich wykonalności inaczej niż pozostałe. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie tych postanowień spod regulacji przepisów rozdziału 11 działu II Kpa, to dałby temu wyraz wprost, jak to uczynił w stosunku do postanowień zatwierdzających ugody /art. 119 par. 1 i 2 Kpa/. Okoliczność, że postanowienia przewidziane w art. 106 par. 5 Kpa dotyczą istoty sprawy, nie powinna mieć wpływu na kwestię ich wykonalności. Uzupełniając tę argumentację podniesiono również, że uzależnienie dopuszczalności wydania decyzji w trybie art. 106 par. 1 Kpa od wyczerpania możliwości zaskarżenia postanowienia organu współdziałającego może się spotkać z zarzutem "błędu podstawienia". Nie można bowiem stosować do postanowień przepisów dotyczących decyzji poza sytuacjami, o których wyraźnie mówi art. 126 Kpa. Negatywna odpowiedź na postawione pytanie byłaby równoznaczna ze stwierdzeniem, że do wydanego postanowienia organu współdziałającego ma zastosowanie zamiast art. 143 Kpa przepis art. 130 par. 1 Kpa. Taka wykładnia odbiegałaby znacznie od litery prawa.
Przedstawiając drugie możliwe stanowisko, skład orzekający NSA stwierdził, że wykładnia literalna może okazać się niewystarczająca. Powinna być ona uzupełniona wykładnią funkcjonalną i celowościową ze względu na istotę uregulowania przyjętego w art. 106 Kpa, który dotyczy postanowienia rozstrzygającego materialnie o istocie sprawy i umieszczony został w rozdziale tego kodeksu o decyzjach. W tym kontekście zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa wydanie decyzji ostatecznej bez wymaganego stanowiska organu współdziałającego jest wadą stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania bez względu na to, czy wada ta miała wpływ na treść decyzji. Zajęcie zatem stanowiska po wydaniu decyzji ostatecznej, bez względu na jego istotę, nie konwaliduje wcześniejszego postępowania. Skład orzekający NSA wskazał również na to, że organ współdziałający prowadzi pewne swoiste postępowanie wyjaśniające, w którym strony postępowania głównego mają zagwarantowane prawa. Jest to więc wyodrębnione stadium postępowania głównego, które musi się toczyć i musi się kończyć w trybie określonym przez prawo. Dodano, że w przypadku, w którym chodzi o zgodę organu współdziałającego, czyli o jego stanowisko mające charakter wiążący, wydanie decyzji wbrew takiemu stanowisku mogłoby prowadzić do jej nieważności.
Podsumowując argumenty dotyczące drugiego stanowiska, skład orzekający NSA stwierdził, że skoro załatwienie sprawy przez organ decyzyjny jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ i wówczas decyzję wydaje się po zajęciu tego stanowiska, a zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, przy czym przysługują także środki prawne w stosunku do organu współdziałającego w razie jego zwłoki w zajęciu stanowiska, to w istocie - dopóki postanowienie organu współdziałającego nie stanie się ostateczne - dopóty nie można mówić o zajęciu przez ten organ stanowiska w rozumieniu art. 106 Kpa. Dlatego, jak stwierdzono, występują istotne wątpliwości, czy reguła zawarta w art. 143 Kpa, stanowiąca o wykonalności postanowienia mimo wniesienia zażalenia, ma zastosowanie także do postanowień, o których mowa w art. 106 Kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 106 Kpa zawiera jedną z regulacji postępowania administracyjnego, których związki z prawem materialnym są szczególnie silne. Nawiązuje on wprost do prawa materialnego, obejmując treścią tylko sytuacje, w których przepis prawa /oczywiście przepis prawa materialnego/ uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. To właśnie prawo materialne, a nie kodeks postępowania administracyjnego decyduje o sytuacjach, w których przepis ten będzie mieć zastosowanie. Można powiedzieć ogólnie, że chodzi tu o takie znane prawu materialnemu przypadki, w których występuje prawny obowiązek wspólnego działania organów administracji publicznej, wynikający z konkretnej normy, a także z ogólnej zasady prawa administracyjnego, formułującej obowiązek współdziałania tych organów /S. Biernat: Działania wspólne w administracji państwowej, "Ossolineum" 1979, str. 76 in./. Realizacja tego obowiązku następuje przez działanie dwóch lub więcej organów w proporcji ustalonej przez prawo. Działanie każdego z nich więc ma znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie, niezależnie od tego, czy prawo określa stanowisko jednego organu jako wiążące dla drugiego, czy też nakazuje uznanie go za materiał, który ma być wykorzystany przy wydawaniu końcowego rozstrzygnięcia.
Materialnoprawna istota współdziałania wyznacza charakter aktów administracyjnych, jakie są wydawane w ramach współdziałania. Należy przyjąć, że niezależnie od nazwy, jaką przewidziano dla aktu wydawanego przez organ współdziałający /opinia, zgoda, stanowisko, uzgodnienie itp./, a także niezależnie od tego, że kodeks postępowania administracyjnego wymaga dla tych aktów formy postanowienia administracyjnego, są one "decyzjami" z materialnego punktu widzenia. Dlatego właśnie unormowanie dotyczące tych aktów zawarto w rozdziale 7 działu II Kpa pt. "Decyzje". Postanowienie takie jest w istocie elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy, następującego w formie decyzji administracyjnej. Taki jego status jest wzmocniony przez okoliczność, że sam kodeks przewiduje przed wydaniem postanowienia zawierającego stanowisko innego organu możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego /art. 106 par. 4/.
Określone wyżej przyporządkowanie postanowień, o jakich mowa w art. 106 par. 5 Kpa, oznacza, że nie można porównywać ich bezpośrednio z innymi postanowieniami administracyjnymi, mającymi charakter typowo procesowy. Należy przyjąć zasadę, że wszędzie tam, gdzie chodzi o kwestie materialnoprawne, to jest o samą sprawę administracyjną będącą przedmiotem postępowania administracyjnego lub o jej elementy, samo prawo procesowe nie może decydować o charakterystyce danej instytucji prawnej. W szczególności w takim właśnie kierunku powinna pójść interpretacja kwestii wykonalności postanowienia wyrażającego opinię organu współdziałającego, najbardziej dyskusyjnej w analizowanej sprawie. Z formalnego, procesowego punktu widzenia wniesienie zażalenia także na takie postanowienie (...) rzeczywiście nie wstrzymuje jego wykonania, zgodnie z art. 143 Kpa. Należy wszakże podnieść, że "wykonanie" takiego aktu nie polega, jak w innych wypadkach, na realizacji uprawnień lub obowiązków z niego wynikających /w odniesieniu do postanowień procesowych są to procesowe uprawnienia lub obowiązki/, ale na wydaniu decyzji w sposób zdeterminowany tym aktem /w razie wiążącego stanowiska organu współdziałającego/ albo na wykorzystaniu tego aktu jako elementu materiału dowodowego w sprawie głównej /w razie niewiążącego stanowiska organu współdziałającego/. Organ prowadzący postępowanie główne w sprawie administracyjnej, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 par. 5 Kpa, jest zdeterminowany tym wszystkim, co go wiąże przy wydawaniu decyzji administracyjnej. "Wykonanie" tego postanowienia więc nie zależy tylko od rygorów procesowych związanych z suspensywnością lub nie suspensywnością zażalenia, ale wynika z innych unormowań kodeksu. Przy takim potraktowaniu zagadnienia nie trzeba się obawiać wspomnianego przez skład orzekający NSA "podstawienia", gdyż nie polega ono na sztucznym zastosowaniu art. 130 par. 1 Kpa do postanowień, ale wynika z przesłanek materialnoprawnych.
Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zmierzając do wydania decyzji, ma się kierować zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego, które determinują sposób postępowania w każdej jego fazie. Z zasad tych właśnie wynika, że organ prowadzący postępowanie główne, "wykonując" postanowienie, o jakim mowa w art. 106 par. 5 Kpa, nie może działać dowolnie lub pochopnie. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekście zasada prawdy obiektywnej /art. 7 Kpa/, zgodnie z którą organ podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, uzupełniona o podstawowe reguły postępowania dowodowego. Chodzi tu zwłaszcza o art. 77 par. 1 Kpa, obligujący organ do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Związek między tą zasadą a omawianym problemem jest oczywisty. Stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie główne więc może korzystać z tego materiału dopiero wtedy, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść ta nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające stanowisko innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie. Co więcej, organ prowadzący postępowanie główne, wiedząc, że w stosunku do takiego postanowienia wniesiono środek zaskarżenia, powinien się liczyć z możliwością zmiany stanowiska /opinii/ i właśnie w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej powinien poczekać do czasu uzyskania przez to postanowienie przymiotu trwałości. Kontrowersyjna zatem kwestia wykonalności postanowienia przewidzianego w art. 106 par. 5 Kpa ustępuje warunkowi jego trwałości, który ma podstawowe znaczenie dla realizacji zasady prawdy obiektywnej.
Należy również zwrócić uwagę na inne zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego, które mają znaczenie w analizowanej kwestii.
Zasada legalności /art. 6 Kpa/ nie pozwala organowi prowadzącemu postępowania główne oprzeć się na niestabilnej opinii /stanowisku/ organu współdziałającego bez narażenia się na późniejszy zarzut naruszenia prawa.
Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu /art. 10 Kpa/ powoduje, że strona nabywa prawo do wzięcia czynnego udziału także w postępowaniu w drugiej instancji, zmierzającym do sformułowania stanowiska organu współdziałającego. Jeżeli organ prowadzący postępowanie główne wyda decyzję od razu, korzystając z opinii organu pierwszej instancji, udział strony w postępowaniu zażaleniowym może się okazać bezprzedmiotowy.
Zasada dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/ wraz z normą wprowadzającą zażalenie /wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy/ w stosunku do postanowień organów współdziałających /art. 106 par. 5 Kpa/ przesądza najpierw o tym, że w otwartym 7-dniowym terminie na wniesienie zażalenia występuje potencjalna możliwość zmiany wyrażonego już stanowiska /opinii/. Nawet bez wniesionego jeszcze zażalenia posługiwanie się stanowiskiem /opinią/ pierwszej instancji jest przedwczesne. Z kolei organ rozpatrujący zażalenie na postanowienie zawierające stanowisko /opinię/ będzie rozpatrywał sprawę tego stanowiska od początku, zgodnie z przyjętym w kodeksie merytorycznym modelem toku instancji. Wydanie przedwczesne decyzji w postępowaniu głównym spowoduje, że zasada dwuinstancyjności nie będzie mogła być zrealizowana w stosunku do postanowienia zawierającego stanowisko /opinię/, a cel postępowania zażaleniowego zostanie podważony. Trzeba bowiem uwzględnić, że wniesienie zażalenia w takim wypadku powoduje, iż to organ wyższego stopnia, ze względu na istotę postępowania zażaleniowego, uzyskuje kompetencję do zajęcia stanowiska, od którego przepis prawa uzależnia wydanie decyzji, a które może być odmienne od stanowiska wyrażonego przez organ współdziałający w pierwszej instancji.
Kodeks postępowania administracyjnego co prawda nie rozciąga na postanowienia administracyjne zasady trwałości decyzji ostatecznych /art. 16 Kpa/. Jest jednak rzeczą oczywistą, że w świetle wszystkich uregulowań tego kodeksu postanowienie drugiej instancji jest znacznie trwalsze od postanowienia nieostatecznego, co należy szczególnie podkreślać, gdy mowa o postanowieniach o treści merytorycznej. Trwałość stanowiska /opinii/ innego organu, sformułowanej w trybie art. 106 Kpa, jest niezbędna dla uzyskania pewności prawnej i w celu uniknięcia ujemnych konsekwencji dla samej decyzji głównej, wydawanej z wykorzystaniem takiego stanowiska.
W tej sytuacji należy podzielić te argumenty składu orzekającego NSA zgłaszającego wątpliwość prawną, które dotyczyły drugiego z przedstawionych przez ten skład stanowisk. Argumenty te, wraz z powyższymi uwagami, prowadzą do wniosku, że całość regulacji zawartej w art. 106 Kpa - począwszy od miejsca, jakie zajmuje ona w systematyce kodeksu, a skończywszy na szczegółowych rozwiązaniach dotyczących możliwości prowadzenia specjalnego postępowania wyjaśniającego, reguł czasowych tego postępowania oraz zaskarżalności postanowienia wydanego w jego efekcie - wyznacza merytoryczne postępowanie administracyjne, do którego nie można stosować wprost reguł zarezerwowanych dla kwestii procesowych, rozstrzyganych w drodze typowych postanowień administracyjnych.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Jana Bały do uchwały z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 8/98
Przedstawione zagadnienie prawne dotyczyło kwestii proceduralnych w sprawie współdziałania organów administracyjnych przy załatwianiu indywidualnych spraw.
Przepisy mające w sprawie zastosowanie mają następującą treść: "Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie/, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ" /art. 106 par. 1 Kpa/. "Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie" /art. 106 par. 5 Kpa/. "Wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji państwowej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione" /art. 143 Kpa/.
Z wykładni gramatycznej powyższych przepisów, w tym art. 143 Kpa, wynika, że wniesienie zażalenia na postanowienie w sprawie zajętego stanowiska nie wstrzymuje wykonania tego postanowienia; w konsekwencji należy uznać za dopuszczalne wydanie decyzji w sprawie głównej przed rozpoznaniem zażalenia na takie postanowienie.
Kwestia wykonalności postanowień została w kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, uwzględniający wszystkie stany faktyczne wynikające z art. 106 par. 1 Kpa /wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie/. Należy przy tym podzielić pogląd przedstawiony w uzasadnieniu postanowienia składu orzekającego NSA, który przekazał do wyjaśnienia niniejsze zagadnienie prawne, że gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie postanowień, o jakich mowa w art. 106 par. 5 Kpa, spod regulacji przepisów rozdziału 11 dział II Kpa, to dałby temu wyraz wprost, jak to uczynił w stosunku do postanowień zatwierdzających ugody /art. 119 par. 1 i 2 Kpa/. Postanowienie takie jest rozstrzygnięciem procesowym, kończącym postępowanie w danej instancji. Różni się tylko formalnie od decyzji i dlatego staje się wykonalne dopiero wtedy, gdy jest ostateczne /art. 119 par. 2 i art. 120 par. 1 Kpa/.
W tej sytuacji, skoro literalna wykładnia omawianych przepisów jest jednoznaczna, nie zachodzi konieczność sięgania do innych rodzajów wykładni, a w szczególności do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Przemawia za tym również zasada legalności /art. 6 Kpa/. Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem /art. 21 ustawy o NSA/, a nie pod względem ich celowości. Już w wyroku z dnia 7 października 1992 r. SA/Po 1167/92 /Wspólnota 1993 nr 40 str. 18/ Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wykładnię celowościową, jako pomocniczą, można i należy stosować wówczas, gdy na tle dopuszczalnych reguł znaczeniowych języka sens przepisów prawa jest wieloznaczny. Wykładnia celowościowa nie może być stosowana w oderwaniu od wykładni językowej i wbrew tej wykładni.
Nie można też organowi prowadzącemu postępowanie główne postawić zarzutu naruszenia prawa tylko dlatego, że oparł się na nieostatecznym postanowieniu organu współdziałającego, skoro żaden przepis prawa nie wymaga, aby to postanowienie miało taki właśnie charakter. Co więcej, nawet niezasięgnięcie informacji przed wydaniem decyzji co do wymaganego przez prawo stanowiska innego organu /art. 106 par. 1 Kpa/ nie stanowi rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/, lecz jedynie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie /wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1986 r. II SA 1035/86 - ONSA 1986 Nr 2 poz. 72/. W art. 145 par. 1 pkt 6 Kpa zaś jest mowa o wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego przez prawo stanowiska innego organu, a więc stanowiska, o jakim mowa w art. 106 par. 1 Kpa, a nie stanowiska zawartego w ostatecznym postanowieniu.
Nie bez znaczenia jest również zasada ekonomii procesowej. Organy administracji państwowej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia /art. 12 par. 1 Kpa/. Sprzeczne zaś z tą zasadą byłoby oczekiwanie na ostateczne postanowienie organu współdziałającego, skoro przepis art. 106 par. 1 Kpa wymaga jedynie stanowiska tego organu.
Zresztą w sytuacji, gdy wykładnia językowa omawianych przepisów pozwala na jednoznaczną odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne, sięganie do zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego wydaje się zbędne, gdyż zasady ogólne są wprawdzie normami prawnymi stanowiącymi istotne źródło interpretacyjne i mogą być nawet stosowane wprost, lecz nie mogą zastępować przepisów szczegółowych, które stanowią konkretyzację tych zasad. Nie można też dopatrzyć się w omawianych przepisach luki prawnej, której wypełnieniu służyłyby zasady ogólne. Pogląd taki byłby uprawniony tylko wówczas, gdyby w kodeksie postępowania administracyjnego nie wprowadzono rozróżnienia między postanowieniami o charakterze procesowym i postanowieniami dotyczącymi istoty sprawy. Tak jednak nie jest i wynika to wprost z art. 123 par. 2 Kpa. Mimo tego rozróżnienia ustawodawca w art. 126 stwierdził, iż tylko niektóre przepisy dotyczące decyzji stosuje się odpowiednio do postanowień. Przepisy te zostały szczegółowo wymienione w tym artykule. Nie można zaś wbrew jednoznacznej treści art. 126 Kpa wyprowadzać zasady, że w wypadku postanowień dotyczących istoty sprawy powinny mieć również zastosowanie przepisy dotyczące decyzji nie wymienione w art. 126 Kpa czy też w innych przepisach szczególnych. Do takich zaś przepisów szczególnych należy art. 122 Kpa i art. 149 Kpa.
W wypadku postanowienia przewidzianego w art. 122 Kpa wyraźnie nakazano stosowanie przepisów dotyczących decyzji, a w wypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 149 Kpa tylko rozstrzygnięcie pozytywne następuje w formie postanowienia, natomiast odmowa wymaga formy decyzji.
Z porównania tych uregulowań z treścią art. 106 wynika, że ustawodawca dostrzega szczególny charakter postanowień dotyczących istoty sprawy, ale gwarancje procesowe ukształtował w każdym wypadku w inny sposób, stosownie do charakteru rozstrzygnięcia.
W tej sytuacji trudno przyjąć, że w art. 106 Kpa ustawodawca "zapomniał" zastrzec, iż do tego postanowienia należy stosować odpowiednio przepisy dotyczące wykonalności decyzji.
W sytuacji gdy art. 106 par. 1 Kpa statuuje zasadę załatwienia sprawy przez wydanie decyzji po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego w danej instancji, powstaje oczywiście pytanie o cel regulacji zawartej w art. 106 par. 5 Kpa, a mianowicie o przysługującym stronie zażaleniu na postanowienie w przedmiocie zajętego stanowiska. U podstaw tej regulacji legło prawdopodobnie założenie, iż to postępowanie, jako pomocnicze, będzie się kończyło przed zakończeniem postępowania głównego. Wówczas zaś ostateczne postanowienie zawierające stanowisko innego organu byłoby tylko jednym z elementów materiału dowodowego sprawy, podlegającym rozpatrzeniu przez organ wydający w sprawie głównej decyzję już w drugiej instancji, według zasad określonych w art. 7 Kpa oraz w trybie określonym w art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa.
Jest oczywiście niebezpieczeństwo, że wydanie za wcześnie ostatecznej decyzji w postępowaniu głównym spowoduje, iż zasada dwuinstancyjności nie będzie mogła być zrealizowana wobec postanowienia zawierającego stanowisko, a postępowanie zażaleniowe może stać się bezcelowe. Uniknięciu tych negatywnych skutków może wówczas służyć instytucja wstrzymania wykonania takiego postanowienia /art. 143 Kpa/ czy też zawieszenia postępowania głównego na wniosek strony /art. 98 par. 1 Kpa/.
Negatywne skutki związane z wykonalnością postanowień rozstrzygających o istocie sprawy, mimo iż nie stały się one jeszcze ostateczne, można zresztą porównać do skutków wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych /art. 16 par. 1 Kpa w związku z art. 130 Kpa/, mimo iż decyzje te mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego /art. 16 par. 2 Kpa/. Wyeliminowanie jednak tych negatywnych skutków powinno nastąpić przez odpowiednią ingerencję ustawodawcy, a nie w drodze wykładni prawa.
Z przytoczonych powodów uważam, że na przedstawione zagadnienie prawne należało udzielić odpowiedzi twierdzącej i na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjąć uchwałę, iż wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 par. 5 Kpa, nie narusza art. 106 par. 1 Kpa.