Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Rz. postanowieniem z dnia 14 czerwca 1999 r. w sprawie SA/Rz 407/99 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwanej dalej ustawą o NSA, o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów przedstawionych na wstępie wątpliwości.
Wątpliwości te wyłoniły się przy rozpatrywaniu kwestii dopuszczalności skargi.
Uchwałą z dnia 4 lutego 1999 r. Rada Miasta J., działając na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, zwanej dalej ustawą, po rozpoznaniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. dla osiedla "Sz.-P.", odrzuciła zarzut wniesiony przez Bogdana M. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę uchwałę złożył Bogdan M. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta J. wniosła o odrzucenie skargi wskazując, że skarżący nie wykorzystał trybu określonego w art. 34 ust. 3 ustawy przez uprzednie wezwanie Rady do usunięcia naruszenia prawa.
W postanowieniu Sądu, dla uzasadnienia istniejących wątpliwości, wskazano dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego tryb wnoszenia skargi od uchwały rady gminy dotyczącej rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa przepis art. 24 ust. 4 ustawy stanowiący lex specialis w stosunku do przepisu art. 34 ust. 3 ustawy. Podkreślono, że uchwała rady gminy podjęta w sprawie rozpatrzenia zarzutów do projektu planu jest stanowiskiem zajętym w swoistym postępowaniu odwoławczym i wobec tego stanowisko rady powinno być traktowane jako kończące etap uzgodnień i dyskusji, po którym przysługuje prawo wniesienia skargi bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Regulacja zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy rozwiązuje w sposób pełny kwestię zaskarżalności uchwał do sądu administracyjnego. Samo brzmienie przepisu w części określającej termin do zaskarżenia uchwały wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było zwracanie się z wezwaniem do właściwego organu o usunięcie naruszenia prawa. Może to bowiem skutkować przekroczeniem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Powołano również postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. /III RN 156/98/, w którym wyrażono pogląd odmienny. Sąd Najwyższy podkreślił mianowicie, w uzasadnieniu tego postanowienia, że rada gminy rozpatrując zarzuty podejmuje uchwałę w sprawie ich uwzględnienia lub odrzucenia. Ta uchwała stanowi prawną formę załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w ramach procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy wnoszeniu skargi na wskazaną wyżej uchwałę powinien więc być zachowany tryb określony w art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Zdaniem składu orzekającego przedstawiającego wątpliwość prawną, bardziej uzasadniony jest pogląd pierwszy, pokrywający się z dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wskazuje się przy tym, że przyjęcie poglądu drugiego prowadziłoby do naruszenia art. 45 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284 ze zm./ a także art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 167/, jako przepisów gwarantujących prawo do sądu. Interpretacja, rodząca niemal każdorazowo konieczność zwracania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zastosowanie wyjątkowego środka, jakim jest przywrócenie terminu do wniesienia skargi, w omawianych sprawach "stawia prawo dostępu do sądu pod znakiem zapytania".
Rozpoznając przedstawioną wątpliwość prawną, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Problematyka dotycząca art. 34 ustawy była już przedmiotem licznych rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności problem stosowania tego przepisu został podjęty w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 1996 r., OPS 4/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano na znaczne rozszerzenie, w porównaniu ze stanem prawnym poprzednio obowiązującym, przez przepisy ustawy o NSA, kognicji sądu administracyjnego i występujące w związku z tym różnice pomiędzy poprzednią regulacją zawartą w art. 198 Kpa a regulacją art. 34 ustawy o NSA. Podkreślono, że na tle tego przepisu obowiązuje reguła, dzieląca sprawy będące przedmiotem skargi na takie, w których są przewidziane środki odwoławcze i na takie, w których ustawodawca nie przewiduje środków odwoławczych. W tych wypadkach, gdy prawo nie przewiduje jakichkolwiek środków odwoławczych, warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Należy również wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1997 r., I SA 745/97 /ONSA 1998 Nr 3 poz. 83/, dotyczący przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm.; ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie - Dz.U. nr 99 poz. 63/. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd, że skoro art. 25a powołanej wyżej ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej dopuszczalność skargi uzależnia od bezskutecznego wezwania organu, który wydał akt prawa miejscowego do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, to ta regulacja, jako szczególna w stosunku do regulacji zawartej w art. 34 ust. 3 ustawy, wyłącza stosowanie tego ostatniego przepisu.
Z kolei w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 27 września 1997 r., FPS 7/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 2/ zwrócono uwagę, że art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie może mieć zastosowania w sprawie, w której postępowanie jest unormowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w tym postępowaniu są przewidziane środki odwoławcze. Chodzi przy tym nie o to, czy od określonego rozstrzygnięcia przysługuje środek odwoławczy, lecz o to, czy rozstrzygnięcie to zostało wydane w postępowaniu, które przewiduje środki odwoławcze. Z tego względu w uchwale tej stwierdzono, że wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania /wydane na podstawie art. 134 Kpa/ nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Przedstawiona w tej uchwale argumentacja świadczy o określonej tendencji orzecznictwa NSA. Nie może być wykorzystana wprost do rozstrzygnięcia wątpliwości prawnej w zakresie stosowania art. 34 ust. 3 ustawy o NSA do skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro dotyczy postanowienia wydanego w postępowaniu regulowanym przepisami /Kpa/, które przewiduje środki odwoławcze, zaś wskazana uchwała rady gminy o odrzuceniu zarzutów jest wydana w postępowaniu regulowanym innymi przepisami. Podobnie nie jest wystarczająca argumentacja zawarta w powołanym wyżej wyroku NSA z dnia 22 września 1997 r., I SA 745/97, gdyż dotyczy sytuacji, gdy wyłączenie stosowania art. 34 ust. 3 ustawy o NSA następuje dlatego, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, otwierające, tak samo jak przy art. 34 ust. 3, możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jest uregulowane w przepisie szczególnym.
Za stanowiskiem, że dla dopuszczalności skargi do NSA na uchwałę rady gminy w przedmiocie odrzucenie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest konieczne uprzednie zwrócenie się do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, może przemawiać natomiast argumentacja przytoczona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 marca 1998 r., OPS 9/98 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 41/. W uchwale tej stwierdzono, ze gmina przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest zobowiązana do wezwania wojewody do usunięcia naruszenia prawa w trybie określonym w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Takie samo stanowisko wyraził też Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 stycznia 1998 r., III ZP 43/97 /OSNAPU 1998 nr 12 poz. 353/. Wyrażenie takiej zasady było następstwem przyjęcia założenia, że art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /obecnie art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 58 poz. 261 ze zm./, dotyczący zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, jest lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o NSA. Jako uregulowanie szczególne wyłącza stosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Za nie stosowaniem trybu z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA do zaskarżenia na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu mogą przemawiać argumenty przyjęte w tej uchwale wówczas, gdy przyjmie się stanowisko, że również regulacja zawarta w art. 24 ust. 4 ustawy jest regulacją wyczerpującą i samodzielną w stosunku do regulacji zawartej w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
W uzasadnieniu powołanego przez skład orzekający postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. stwierdzono, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutu na podstawie art. 24 ust. 4 ustawy nie wymaga uprzedniego zastosowania trybu z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Taka jest również teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1996 r., SA/Kr 2329/95 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 81/, według której w rozumieniu art. 24 ustawy strona nie ma obowiązku wystąpienia przed wniesieniem skargi do organu gminy o usunięcie naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym /obecnie ustawy o samorządzie gminnym/. W uzasadnieniu tego stanowiska, przytaczając treść poszczególnych ustępów art. 24 ustawy, NSA podkreślił, że stanowią one lex specialis wobec art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych stwierdzeń wynikałoby więc, że według przyjętego w orzecznictwie sądowym, poglądu regulacja z art. 24 ustawy jest regulacją szczególną w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
W zakresie możliwości wniesienia skargi przepisy art. 24 ustawy tworzą regulację samodzielną i wyczerpującą. Wskazują na to następujące argumenty, wynikające z przepisów ustawy.
Według art. 24 ust. 2 ustawy zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu. Jeżeli te wymagania zostaną spełnione, zarząd gminy z mocy art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy zobowiązany jest do przyjęcia zarzutu i rozpatrzenia go w terminie jednego miesiąca, a w wypadku nieuwzględnienia, przedstawienia radzie gminy do rozpatrzenia stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy. Uprawnionym do wniesienia zarzutu jest ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu /art. 24 ust. 1/. Uchwała rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne /art. 24 ust. 3/. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia /art. 24 ust. 4/.
Za twierdzeniem, że jest to regulacja samodzielna i wyczerpująca przemawia zwłaszcza określenie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi inaczej, niż to czyni art. 33 ust. 2 ustawy o NSA. To samo dotyczy terminu do wniesienia skargi. Jest to wprawdzie, jak w art. 35 ust. 1 ustawy o NSA, również termin 30 dniowy ale liczony jedynie od dnia doręczenia uchwały. Z tej przyczyny, mimo że jak słusznie podkreślono w uzasadnieniu postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r., uchwała rady gminy w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia zarzutu stanowi formę załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, przepis art. 34 ustawy o NSA nie ma tu jednak zastosowania.
Za przyjęciem stanowiska o nie stosowaniu art. 34 ust. 3 ustawy o NSA do skarg wnoszonych na podstawie art. 24 ustawy przemawiają dalsze jeszcze argumenty. Celem postępowania z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA jest poddanie wcześniejszej weryfikacji przez organy administracyjne aktów, co do których ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. Wprawdzie art. 24 ust. 4 ustawy nie przewiduje wprost takich środków, ale wprowadza swoistą procedurę w postaci szczególnego trybu wnoszenia i rozpatrywania zarzutów. Zarzut poddawany jest dwukrotnej ocenie w postępowaniu planistycznym - najpierw przez zarząd, a następnie - przez radę gminy. Nie ma więc uzasadnionych racji merytorycznych, aby wskutek odmiennej od wskazanej wyżej interpretacji przepisów, przyjąć założenie o potrzebie trzykrotnej, dokonywanej w tym postępowaniu, ocenie zgłoszonego zarzutu do projektu planu zagospodarowania przestrzennego.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że wniesienie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 24 ust. 4 ustawy na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub części nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny także w uchwale z dnia 11 października 1999 r., OPS 9/99.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.