Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 7 marca 2000 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w L. w sprawie ze skargi Piotra Jana L. na decyzję Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia 9 września 1999 r. (...) w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnego wystąpił o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości prawnych zawartych w pytaniu przedstawionym w sentencji uchwały.
Wątpliwości te powstały na tle następującego stanu faktycznego:
Piotr Jan L. zarejestrował się po raz pierwszy w Powiatowym Urzędzie Pracy w Zamościu w dniu 4 lutego 1999 r. W dniu rejestracji przedstawił dwa świadectwa pracy, z których wynika, że był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na czas określony w okresie od dnia 16 stycznia 1998 r. do dnia 15 lipca 1998 r. i od dnia 4 sierpnia 1998 r. do dnia 3 lutego 1999 r. Decyzją Kierownika PUP w Z. z dnia 4 lutego 1999 r. uznano skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 4 lutego 1999 r. z prawem do pobierania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 12 lutego 1999 r. w wysokości 80 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Zainteresowany pobierał zasiłek do dnia 30 kwietnia 1999 r., czyli przez okres 78 dni, ponieważ od dnia 1 maja 1999 r. utracił status bezrobotnego w związku z podjęciem krótkookresowego zatrudnienia na podstawie umowy-zlecenia, w okresie od dnia 1 maja 1999 r. do dnia 14 maja 1999 r.
Po raz drugi skarżący zarejestrował się w dniu 18 maja 1999 r. i pobierał zasiłek dla bezrobotnych w okresie od dnia 19 maja 1999 r. do dnia 13 czerwca 1999 r., tj. przez okres 26 dni. Z powodu podjęcia pracy od dnia 14 czerwca 1999 r. Piotr Jan L. utracił status bezrobotnego i prawo do zasiłku. W okresie od dnia 14 czerwca 1999 r. do dnia 27 czerwca 1999 r. pracował na podstawie umowy zlecenia, a następnie był zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy na czas określony, od dnia 28 czerwca 1999 r. do dnia 22 lipca 1999 r.
Po raz trzeci Piotr Jan L. zarejestrował się jako osoba bezrobotna w dniu 23 lipca 1999 r. Organ I instancji przyznał mu status bezrobotnego i prawo do zasiłku dla bezrobotnych na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, tj. na okres uzupełniający do łącznego okresu 12 miesięcy, zaliczając na jego poczet okres częściowego wykorzystania okresu zasiłkowego w trakcie dwukrotnego korzystania ze statusu bezrobotnego. Do dnia ostatniej rejestracji zainteresowany pobierał zasiłek dla bezrobotnych przez łączny okres 104 dni.
Dyrektor Filii w Z. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w L. działając z upoważnienia Dyrektora tego Urzędu decyzją z dnia 9 września 1999 r. (...), po rozpatrzeniu odwołania Piotra Jana L. od decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w Z. z dnia 29 lipca 1999 r. (...) uznającej odwołującego się za osobę bezrobotną i przyznającej mu prawo do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 24 lipca 1999 r. w wysokości 80 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, zwanej dalej ustawą, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ustosunkowując się do odwołania strony od decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy przyznał, że w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania Piotr L. legitymował się łącznym okresem zatrudnienia wynoszącym co najmniej 365 dni i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. W świetle unormowań art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" ustawy spełniał więc warunki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Zaś w myśl art. 23 ust. 5 ustawy w razie równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku, bezrobotnemu przysługuje wybór podstawy jego przyznania. Jednakże mając na względzie między innymi wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy dotyczące sposobu załatwiania tego rodzaju spraw organ odwoławczy uznał, że decyzja Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy jest prawidłowa pod względem merytorycznym i formalnoprawnym.
Piotr Jan L. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji w części dotyczącej podstawy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych i prosił o przyznanie prawa do zasiłku na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" w związku z art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy, zamiast w oparciu o art. 25 ust. 11 ustawy, jak to uczynił organ pierwszej instancji i organ odwoławczy. Skarżący podniósł, że organy rozpatrujące sprawę kierowały się zaleceniami Krajowego Urzędu Pracy przy załatwianiu tego rodzaju spraw, które jednak nie mają żadnego oparcia w obowiązującym prawie, w tym w przepisach prawa materialnego i winny być uchylone jako sprzeczne z prawem. Zalecenia te bezpodstawnie pozbawiają bezrobotnych prawa wyboru podstawy zasiłku dla bezrobotnych wynikającego z art. 23 ust. 5 oraz bezzasadnie ograniczają prawo bezrobotnych do tego świadczenia pieniężnego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając skargę skład orzekający uznał, że w sprawie występuje wątpliwość prawna wyrażona w sentencji postanowienia, wymagająca wyjaśnienia przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu postanowienia podniesiono, że w sprawie nie kwestionowana jest okoliczność, że Piotr Jan L. w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień ostatniej rejestracji, tj. 23 lipca 1999 r. legitymował się łącznym okresem zatrudnienia wynoszącym co najmniej 365 dni i osiągnął w tym czasie wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia. Spełniał zatem warunki określone w art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" ustawy do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w pełnym wymiarze. Jednakże stosownie do treści art. 25 ust. 11 tejże ustawy "Bezrobotny, który w okresie posiadania prawa do zasiłku utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, (...) i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w ciągu 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, (...), posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego".
Wątpliwości rodzą się na tle relacji między tymi dwoma przepisami. Zdaniem skarżącego nie można w jego przypadku, mimo że spełnione są przesłanki do przyznania zasiłku uzupełniającego z art. 25 ust. 11 ustawy, stosować tego przepisu, skoro równocześnie zachodzą warunki, by otrzymał on "nowe" świadczenie w pełnym zakresie na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. "a" omawianej ustawy, a stosownie do uprawnienia z art. 23 ust. 5 wybiera tę właśnie podstawę przyznania zasiłku. Prezentując taki pogląd Piotr Jan L. powołał się m.in. na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 1996 r. SA/Gd 3168/95, który na tle zbliżonego stanu faktycznego i obowiązującego wówczas stanu prawnego w zakresie warunków uzyskania prawa do zasiłku /180-dniowy okres zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji/, stwierdził, że "Przepis art. 25 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie ma zastosowania do osoby, która w związku z podejmowanymi okresowymi zatrudnieniami straciła status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jeżeli w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji suma okresów zatrudnienia wyniosła co najmniej 180 dni. W takim przypadku, przy spełnieniu warunków określonych w art. 23 ustawy, osoba taka uzyskuje prawo do zasiłku dla bezrobotnych na okres, o jakim mowa w art. 25 ust. 1, a nie na okres brakujący do 12 miesięcy po odliczeniu poprzednich okresów pobierania zasiłku". Powyższa teza została bez zastrzeżeń zaaprobowana w opracowaniu Zygmunta Mańka /"Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Komentarz, wyjaśnienia, orzecznictwo: Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego", Warszawa - styczeń 1997 r. str. 286-287/. Do takiego poglądu przychyliło się również Biuro Prawne Krajowego Urzędu Pracy w piśmie z dnia 6 listopada 1998 r. Znak: DP.I-022/478/77a/SS/98 /którego kserokopię przedstawił skarżący/, zaznaczając wszakże, że zagadnienie jest kontrowersyjne.
Odmienne stanowisko zajmują organy administracji orzekające w sprawie niniejszej, powołujące się w tej mierze na wyjaśnienia Krajowego Urzędu Pracy zawarte w pismach z dnia 26 października 1998 r. Znak: DP.I-022I90/SS198 i z dnia 24 września 1998 r. Znak: DP.I-0221478/77/SS/98, według którego okres krótkotrwałej pracy, którą podejmuje bezrobotny pobierający zasiłek nie może stanowić podstawy do nabycia prawa do następnego zasiłku, jeżeli ponowna rejestracja odbywa się na podstawie art. 25 ust. 11 ustawy, gdyż bezrobotni, którzy korzystają z tego przepisu, powracają do tej samej sytuacji jaka była w momencie rejestracji przed podjęciem zatrudnienia. Krajowy Urząd Pracy stwierdza również, że osobie, której zgodnie z art. 25 ust. 11 i 12 ustawy przyznano zasiłek na okres uzupełniający do 12 lub 18 miesięcy nie można zaliczyć do okresu pracy lub równorzędnego, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku na zasadach określonych w art. 23 ustawy okresu pracy stanowiącego podstawę przyznania zasiłku przy poprzedniej rejestracji i okresu pracy wykonywanej w przerwie zasiłkowej. Jeżeli bezrobotny łącznie wykorzystał już 12 lub 18-miesięczny okres pobierania zasiłku, to prawo do kolejnego zasiłku nabędzie dopiero z chwilą spełnienia warunków określonych w art. 23 ustawy.
Zdaniem składu orzekającego, drugiemu z przedstawionych stanowisk nie można odmówić racji. Przyznane bezrobotnemu w art. 23 ust. 5 ustawy prawo wyboru podstawy przyznania świadczenia odnosi się - jak się wydaje - do podstaw wymienionych w ust. 1-4 tego przepisu. Art. 25 ustawy nie normuje natomiast podstaw przyznania świadczenia, lecz okresy jego pobierania, które zależą od różnych okoliczności, m.in. stopy bezrobocia na danym obszarze oraz sytuacji rodzinnej i osobistej bezrobotnego. Ust. 11, 11a i 12 tego przepisu normują zaś w sposób szczególny okres pobierania zasiłku przez osobę, która w okresie pobierania zasiłku utraciła status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni /nie dłuższy niż 365 dni według ust. 12/, w ten sposób, że osoba taka posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. We wskazanych ustępach art. 25 ustawy określone są nadto inne przesłanki uzyskania prawa do tzw. zasiłku uzupełniającego /Piotr Jan L. spełnia warunki określone zarówno w ust. 11, jak i w ust. 12 art. 25/. Na charakter tych norm jako lex specialis wskazuje zwłaszcza treść ust. 12 w art. 25 ustawy, który oprócz wymogu utraty statusu bezrobotnego na okres nie dłuższy niż 365 dni statuuje tylko jedną przesłankę uzyskania prawa do zasiłku uzupełniającego, a mianowicie spełnianie warunków określonych w art. 23 tej ustawy.
Skoro samo spełnianie warunków z art. 23 ustawy w dniu kolejnej rejestracji dawałoby prawo do uzyskania nowego zasiłku w pełnej wysokości, to trudno byłoby wyjaśnić sens ust. 12 art. 25 tej ustawy. Skład orzekający skłania się także do poglądu Krajowego Urzędu Pracy, że w przypadku przyznania "nowego" zasiłku w stanie faktycznym, jaki występuje również w niniejszej sprawie, pewne okresy zatrudnienia strony byłyby uwzględniane co najmniej podwójnie: jako podstawa przyznania świadczenia przy pierwszej i przy kolejnych rejestracjach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Problematyka uprawnień do zasiłku dla bezrobotnego, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni, a następnie zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny, w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego występowała w stosunkowo nielicznych sprawach i dotyczyła głównie charakteru terminu siedmiodniowego /od dnia ustania zatrudnienia do ponownej rejestracji w powiatowym urzędzie pracy/ oraz skutków jego przekroczenia /art. 25 ust. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu - Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./.
Przypomnieć należy, że pod rządami ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457/, powstawały liczne wątpliwości prawne na tle stosowania art. 20 ust. 2 pkt 7 tej ustawy, który znosił wymaganie posiadania stażu zasiłkowego /pozostawania w zatrudnieniu lub w stosunku ubezpieczenia społecznego co najmniej przez 180 dni/. Przewidywał on, że warunku określonego w art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nie stosuje się do bezrobotnych, którzy po okresie pobierania zasiłku lub zasiłku szkoleniowego podjęli pracę, lecz z przyczyn dotyczących zakładu pracy nie przepracowali 180 dni, jeżeli w terminie 7 dni od dnia rozwiązania umowy o pracę zarejestrowali się we właściwym rejonowym urzędzie pracy; dotyczy to również bezrobotnych, którzy podjęli pracę w ramach prac interwencyjnych lub robót publicznych. Właśnie ten przepis stał się źródłem wątpliwości zgłoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Wyjaśniła je podjęta w dniu 16 lipca 1992 r. w składzie siedmiu sędziów uchwała Sądu Najwyższego, I PZP 41/92 /OSNCP 1992 z. 12 poz. 213/. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił m.in. co następuje: "jeżeli nie upłynął jeszcze okres zasiłkowy, to do oceny uprawnień bezrobotnego nie ma zastosowania ani art. 20 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, ani też jej art. 20 ust. 2 pkt 7, lecz ogólna zasada, że prawo do tego samego zasiłku /dla tej samej osoby/ nabywa się tylko jeden raz, chyba że zachodzi jeden z przypadków ujętych w art. 22 cyt. ustawy. Jeżeli jest to bowiem ten sam zasiłek, przysługujący tej samej osobie, a więc gdy zachodzi tożsamość zasiłku, to trudno zrozumieć, dlaczego po spełnieniu przez nią przewidzianych w przepisie przesłanek ma ona wymagania te spełnić ponownie w trakcie realizacji świadczenia, jeżeli - tak jak jest to w sytuacjach ujętych w art. 22 cyt. ustawy - nie przemawiają za tym jakieś szczególne okoliczności. Zawieszenie /wstrzymanie realizacji/ prawa do zasiłku oznacza, że nie zachodzi potrzeba ponownego nabywania do niego prawa. Natomiast jego utrata - jak ma to miejsce w części przypadków określonych w art. 22 cyt. ustawy - uzasadnia sformułowanie wymagania ponownego jego nabywania".
Aczkolwiek inny był obowiązujący wówczas stan prawny i nieco inny niż w przedstawionym przez skład orzekający pytaniu - charakter wątpliwości, to istotne dla dalszego toku wywodów są rozważania Sądu Najwyższego dotyczące "tożsamości zasiłku".
Przystępując do wyjaśnienia wątpliwości prawnych przedstawionych składowi siedmiu sędziów NSA przez skład orzekający, należy przede wszystkim nawiązać do systematyki ustawy, która kompleksowo, a jednocześnie kazuistycznie reguluje tę doniosłą społecznie, rozległą i wyjątkowo złożoną problematykę.
W Rozdziale 3 ustawy "Zasady i formy przeciwdziałania bezrobociu oraz łagodzenia jego skutków" zamieszczono m.in. przepisy regulujące: prawo do zasiłku /art. 23/, wysokość zasiłku /art. 24/ oraz okres pobierania zasiłku /art. 25/. W myśl art. 23 ust. 5 ustawy, w razie równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku, bezrobotnemu przysługuje wybór podstawy jego przyznania. Z kolei art. 25 ustawy, regulujący okresy pobierania zasiłku, w ust. 11 stanowi, że bezrobotny, który w okresie posiadania prawa do zasiłku utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania dochodu w wysokości przekraczającej połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w ciągu siedmiu dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania dochodu przekraczającego połowę najniższego wynagrodzenia miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Z mocy ust. 11a ustawy, przepis ust. 11 stosuje się odpowiednio w przypadku powołania i zwolnienia z zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej. Powyższe przepisy szczegółowo precyzują, jakie jedynie grupy bezrobotnych /którzy utracili status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni i z przyczyn w przepisach tych ściśle określonych/ posiadają - po spełnieniu obowiązku ponownej rejestracji w terminie 7 dni - prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego. Dla tych grup bezrobotnych jest to w istocie ten sam zasiłek, do którego nabyli już prawo, a więc zachodzi "tożsamość zasiłku".
Ten racjonalny zamysł ustawodawcy miał na celu zachęcenie bezrobotnych korzystających z prawa do zasiłku, do zwiększonej aktywności w poszukiwaniu zatrudnienia, gwarantując im jednocześnie pełną realizację prawa do wykorzystania "pozostałej części" już wcześniej przyznanego zasiłku /prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego/.
Natomiast ust. 12 w art. 25 ustawy, stanowiący, że "Osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego, a w dniu kolejnej rejestracji spełnia warunki określone w art. 23, uzyskuje prawo do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku" - odnosi się w istocie do innych niż wymienione w ust. 11 i 11a art. 25 grup bezrobotnych. Przepis ten nie określa w ogóle przyczyn utraty zasiłku ani nie ogranicza terminem siedmiodniowym ponownej rejestracji /dla uzyskania uprawnień do pozostałej części zasiłku/. Zawiera natomiast odesłanie do warunków określonych w art. 23 ustawy w okresie ponownej czy następnej rejestracji. Także spełnienie tych wymagań rodzi jedynie uprawnienia do tzw. zasiłku uzupełniającego /a nie do zasiłku w pełnej wysokości/ tj. do zasiłku na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Jest to konsekwentna konstrukcja prawna związana "z tożsamością zasiłku", z którego już wcześniej korzystał bezrobotny.
Przepis ust. 5 w art. 23 ustawy, stanowiący, że w razie równoczesnego spełnienia kilku warunków uprawniających do zasiłku, bezrobotnemu przysługuje wybór podstawy jego przyznania - odnosi się wyłącznie do ust. 1-4 art. 23 ustawy, tj. do wyboru podstawy jego przyznania. Nie odnosi się natomiast do art. 25 ustawy, regulującego inne kwestie, tj. okresy pobierania zasiłku, w tym także do: ust. 11, ust. 11a i ust. 12 tegoż artykułu. Wynika to nie tylko z systematyki ustawy, ale także z przesłanek społeczno-gospodarczych i wykładni gramatycznej. Spełnienie wymogów określonych w art. 23 ustawy rodzi dla konkretnego bezrobotnego prawo do konkretnego zasiłku w wysokości i przez okres ściśle określony w ustawie.
Zauważyć należy, że powołany wyrok NSA z dnia 30 stycznia 1996 r., SA/Gd 3168/95 nie powołuje w podstawie prawnej art. 23 ust. 5 ustawy, lecz art. 25 ust. 1 i ust. 12 ustawy, w związku ze spełnieniem wymogów z art. 23, mimo, że w istocie odnosi się do bezrobotnego spełniającego wymogi z art. 25 ust. 11 ustawy. Pogląd ten oraz dwuzdaniowa notka komentarza /Z. Mańk: "Ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu". Komentarz, wyjaśnienia, orzecznictwo: Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego, Trybunału Konstytucyjnego, Wyd. Krajowy Urząd Pracy, Warszawa, styczeń 1997, str. 286-287/ może budzić wątpliwości, skoro - jak już wyżej wskazano - ani ust. 11 i ust. 11a, ani ust. 12 w art. 25 ustawy nie mogą stanowić podstawy prawnej do nabycia prawa do zasiłku w pełnej wysokości, lecz umożliwiają jedynie uzyskanie prawa do tzw. zasiłku uzupełniającego. Źródłem wątpliwości może być sposób sformułowania ust. 12 w art. 25 ustawy, w którym użyto określenia "spełnia warunki określone w art. 23", jakkolwiek oczywiste jest, iż nie chodzi tu o warunek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro bowiem przepis ust. 12 w art. 25 rozpoczyna się od wyrazów "Osoba, która utraciła na okres nie dłuższy niż 365 dni status bezrobotnego", to oznacza to, że już samo to wyrażenie wskazuje, że okres od zaprzestania pobierania zasiłku /utraty statusu bezrobotnego/ do dnia ponownego uzyskania statusu bezrobotnego jest krótszy niż okres, o którym mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy, a wobec tego nie można przyjąć, że do bezrobotnego w sytuacji określonej w art. 25 ust. 12 ustawy stosuje się warunek określony w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Sens przepisu art. 25 ust. 12 ustawy jest więc taki, że jeżeli bezrobotny z prawem do zasiłku utracił status bezrobotnego, z innych przyczyn niż wymienione w art. 25 ust. 11 i 11a, na okres nie dłuższy niż 365 dni, to uzyskując ponownie status bezrobotnego ma prawo do uzupełniającego zasiłku dla bezrobotnego.
Podzielić należy argumentację składu orzekającego występującego o wyjaśnienie wątpliwości prawnych, że odmienna wykładnia prowadziłaby m.in. do podwójnego uwzględnienia co najmniej części tego samego okresu zatrudnienia, który był podstawą nabycia prawa do zasiłku przy pierwszej rejestracji.
Trafny jest także pogląd Krajowego Urzędu Pracy, że osobie, której zgodnie z art. 25 ust. 11 i 12 ustawy przyznano zasiłek na okres uzupełniający do 12 lub 18 miesięcy nie można zaliczyć do okresu pracy lub równorzędnego, od którego uzależnione jest prawo do zasiłku na zasadach określonych w art. 23 ustawy okresu pracy stanowiącego podstawę przyznania zasiłku przy poprzedniej rejestracji i okresu pracy wykonywanej w przerwie zasiłkowej. Jeżeli bezrobotny łącznie wykorzystał już 12 lub 18-miesięczny okres pobierania zasiłku, to prawo do kolejnego zasiłku nabędzie dopiero z chwilą spełnienia warunków określonych w art. 23 ustawy.
Przypomnieć także należy, że w dniu 6 maja 2000 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2000 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz. U. nr 31 poz. 384/, będąca rozległą, siedemnastą już nowelizacją ustawy od opublikowania w 1997 r. jej drugiego jednolitego tekstu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128/. Wprowadza ona zmiany m.in. także w treści art. 25 ustawy, w tym w jego ust. 11.
Mając na względzie przytoczone wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym podjął uchwałę jak w sentencji.