Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 4 listopada 1997 r. w sprawie II SA/Łd 1835/97 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnych przedstawionych na wstępie.
Istotne wątpliwości prawne nasunęły się przy rozpatrywaniu dopuszczalności skargi Rady Miejskiej T.M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 22 lipca 1997 r. nr Or.IV-0915/76/97, stwierdzające nieważność uchwały nr 390/97 Rady Miejskiej w T.M. z dnia 25 czerwca 1997 r. w sprawie wyboru członków Zarządu Miasta. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Radzie dnia 23 lipca 1997 r.
W skardze Rada Miejska wnosiła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem i powołała się na uchwałę nr 394/97 z dnia 30 lipca 1997 r., wzywającą Wojewodę do uchylenia trzech rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność wyboru Prezydenta Miasta, jego dwóch zastępców oraz pozostałych czterech członków Zarządu Miasta i przez to do usunięcia naruszenia prawa. W skardze zaznaczono, że jest ona wnoszona w terminie wskazanym w pouczeniu zamieszczonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało pouczenie o prawie do skargi wnoszonej bezpośrednio do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi w terminie 30 dni od daty jego doręczenia oraz o obowiązku poprzedzenia skargi wezwaniem Wojewody do usunięcia naruszenia prawa.
Do skargi została dołączona uchwała nr 394/97 Rady Miejskiej T.M. z dnia 30 lipca 1997 r. w sprawie zaskarżenia kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody (...); w par. 1 uchwały wezwano Wojewodę do niezwłocznego uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a na wypadek nieuchylenia - w par. 2 postanowiono o jego zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga wpłynęła do Sądu w dniu 21 sierpnia 1997 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie. Podstawę wniosku stanowiło to, że skarga została wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego wezwania Wojewody do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Wojewoda podniósł, że uchwała nr 394/97, na którą powołuje się skarżący, została przesłana Wojewodzie wyłącznie do kontroli pod względem zgodności z prawem i łącznie z innymi uchwałami podjętymi na LI sesji Rady Miejskiej. Pismo przewodniczącego Rady Miejskiej, z którym przesłano m.in. uchwałę nr 394/97, opatrzone datą 4 sierpnia 1997 r., wpłynęło do Wojewody w dniu 11 sierpnia 1997 r., a skarga na kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze wpłynęła do Sądu już w dniu 21 sierpnia 1997 r. i wobec tego, zdaniem Wojewody, skarga podlega odrzuceniu, jako niedopuszczalna.
W uzasadnieniu postanowienia Sądu powołano się na wątpliwości prawne co do dopuszczalności skargi, dotyczące obowiązku występowania przez organy gminy - przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze - z uprzednim wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, ze wskazaniem, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym orzecznictwo Ośrodka Zamiejscowego NSA w Łodzi, jest w tej materii rozbieżne. Stwierdzono, że w orzecznictwie prezentowane są dwa przeciwne stanowiska. Jedno przyjmuje, że wniesienie przez organ gminy skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Stanowisko to w odniesieniu do terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzasadnione jest następującymi argumentami: Wyliczenie zawarte w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy dotyczy skarg jednorodnych w swej naturze procesowej, a tym samym skargi w sprawach wymienionych w tym artykule muszą być pod względem procesowym traktowane tak samo, chociaż sprawy, w których mogą być podjęte zaskarżone akty lub czynności, znajdują podstawę prawną w różnych przepisach. Z tego względu należy uznać, że art. 34 ustawy o NSA musi być stosowany tylko z tym rozróżnieniem, które w nim samym zostało ustanowione /uprzednie wyczerpanie środków odwoławczych albo uprzednie wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa/. Ponieważ ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie wprowadza w rozdziale 10 odrębnych środków odwoławczych w przypadku skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze, odesłanie do przepisów o zaskarżaniu indywidualnych decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, zawarte w art. 98 ust. 4 tej ustawy, zmieniło swój sens. Przepis ten odnosił się do trybu wnoszenia skarg uregulowanego w dawnym przepisie art. 200 Kpa, co dawało wojewodzie możliwość skorzystania z instytucji samokontroli. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wprowadziła zasadę bezpośredniego wnoszenia skargi do sądu, a w celu zachowania priorytetu i nadzoru w administracji przewidziała w art. 34 ust. 1 i 3 jako przesłankę dopuszczalności skargi uprzednie wyczerpanie środków odwoławczych albo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, czyniąc wprost wyjątek jedynie na rzecz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich. Przepisy art. 34 tej ustawy nie zawierają odesłania do przepisów odrębnych odnośnie do ustanawiania innych wyjątków, a wobec tego muszą być stosowane we wszystkich przypadkach skarg objętych wyliczeniem w jej art. 16 ust.
- Skoro zatem przepis art. 34 ust. 3 tej ustawy dopuszcza wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze po uprzednim wezwaniu wojewody do usunięcia naruszenia prawa i odczekaniu terminu ustanowionego w tym przepisie, to tym samym skarga jest dopuszczalna dopiero po upływie 30 dni od wniesienia wspomnianego wezwania, a brak wezwania lub przedwczesne wniesienie skargi czyni skargę niedopuszczalną.
Jeśli chodzi o drugie z prezentowanych stanowisk, podniesiono, że prowadzi ono do odmiennej konkluzji, za którą również przemawia wiele argumentów. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten, podobnie jak przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, określający tryb i termin zaskarżania przez gminy rozstrzygnięć nadzorczych do sądu administracyjnego, nie został zmieniony ani uchylony przez ustawę o NSA /choć w art. 62 tej ustawy dodano do ustawy o samorządzie terytorialnym przepis art. 101 ust. 2a/. Również kolejne nowelizacje ustawy o samorządzie terytorialnym nie dotyczyły art. 98 ust. 1, 2 i 4. Odpowiednie stosowanie przepisów o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych oznacza, zgodnie z przeważającym poglądem, że przepisy, które należałoby posiłkowo zastosować, nie zawsze będą stosowane w identyczny sposób jak przepisy stosowane bezpośrednio w odniesieniu do zagadnień, dla których zostały wydane. W szczególności przy ich stosowaniu należy uwzględnić odmienny charakter instytucji prawnej /organu, zadań, postępowania/, wobec której mają być stosowane "odpowiednio". W sytuacji gdy przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy, które podlega zaskarżeniu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, spełnienie obowiązku uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa prowadzi do naruszenia tego terminu. Postępowanie nadzorcze, a w tym przekazywanie uchwał organom nadzoru, możliwość stwierdzenia nieważności uchwał organów gminy przez wojewodę, możliwość stwierdzenia nieważności tych uchwał przez sąd administracyjny /warunek wyznaczania rozprawy sądowej nie później niż w ciągu 30 dni od dnia wpłynięcia sprawy do sądu w przypadku orzeczeń stwierdzających nieważność uchwał budżetowych/, jest ściśle limitowane terminami. Zgodnie z powołanym przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym rozstrzygnięcie nadzorcze podlega zaskarżeniu z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Przepis art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Przepis ten nie określa terminu wniesienia wezwania, a tym samym należałoby przyjąć, że wniesienie wezwania nie jest ograniczone terminem /podobnie jak w każdym czasie można wnieść wezwanie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Wynika to, w sprawie niniejszej, wyraźnie z pouczenia Wojewody, zgodnie z którym skargę należy wnieść w terminie 30 dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego bezpośrednio do sądu, a wniesienie skargi musi być poprzedzone wezwaniem Wojewody do usunięcia naruszenia prawa. To pouczenie jest wewnętrznie sprzeczne, nie określa bowiem terminu wniesienia wezwania, lecz jedynie termin wniesienia skargi - 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie 30 dni od dnia doręczenia wezwania organowi nadzorczemu, jak wynikałoby z art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Wobec nieokreślenia terminu wniesienia wezwania, o jakim mowa w art. 34 ust. 3 /co znajduje pełne uzasadnienie w przypadku skarg, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy/, nawet w razie wniesienia wezwania następnego dnia po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego /co jest nierealne ze względu na potrzebę podjęcia w tej materii - podobnie jak przy składaniu skargi - uchwały przez właściwy organ gminy/ termin 30 dni liczony zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, czyli od dnia doręczenia rozstrzygnięcia, musi być przekroczony. Prowadzi to do wydłużenia postępowania w sprawach kontroli rozstrzygnięć nadzorczych, powoduje konieczność przywracania terminu na wniesienie skargi jako zasady. Uznanie obowiązywania warunku określonego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA przy zaskarżaniu rozstrzygnięć nadzorczych w konsekwencji rozregulowuje tryb sądowej kontroli rozstrzygnięć nadzorczych, prowadząc do wewnętrznej sprzeczności między ustawowym terminem zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego /30 dni od dnia doręczenia/ a brakiem terminu na wniesienie wezwania /termin 30 dni na wniesienie skargi liczony jest od 30 dnia od dnia doręczenia wezwania/. Potwierdzałoby to tezę, że "odpowiednie" stosowanie przepisów o zaskarżaniu do sądu decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej do skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze musi prowadzić do wyłączenia stosowania art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym z 1990 r., określające tryb postępowania nadzorczego i wnoszenia skarg, są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, regulujących obecnie tryb wnoszenia skarg do sądu Administracyjnego. Prawo szczególne odnosi się do sytuacji nietypowych, w których występują pewne istotne dodatkowe odrębności w porównaniu z sytuacjami typowymi. Zgodnie zatem z zasadą lex posterior generalis non derogat legi priori speciali i przez "odpowiednie" stosowanie przepisów ustawy o NSA należałoby przyjmować, że obowiązek ustalony w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA nie ma zastosowania do wnoszenia przez gminy skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze.
Rozpoznając przedstawione wątpliwości prawne, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie zostały przewidziane środki instancyjnego zaskarżania aktów nadzoru nad organami samorządu komunalnego ani - poza skargą do sądu administracyjnego - inne środki wzruszania tych aktów. Jednolite jest stanowisko orzecznictwa, że do aktów nadzoru, o jakich mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mają zastosowania środki odwoławcze i nadzorcze przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego /postanowienie NSA z dnia 23 marca 1994 r. SA/Łd 703/94, ONSA 1995 Nr 2 poz. 73/. Oznacza to, że akty nadzoru nad działalnością komunalną należą do tych przedmiotów zaskarżenia do sądu administracyjnego, w stosunku do których nie zostały przewidziane środki odwoławcze, co w świetle art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ nakazywałoby przyjąć jako przesłankę dopuszczalności skargi uprzednie skierowanie do organu nadzoru wezwania do usunięcia naruszenia prawa; jednakże nie przewidują tego przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym, określające warunki dopuszczalności takiej skargi.
Odpowiedź na pytanie prawne sformułowane w postanowieniu składu orzekającego w sprawie II SA/Łd 1835/97 wymaga rozważenia relacji między uregulowaniami cytowanej ustawy o NSA a przepisami zawartymi w ustawie o samorządzie terytorialnym w zakresie dotyczącym skargi na akt nadzoru.
Wprowadzeniu przez ustawę o samorządzie terytorialnym zaskarżalności do sądu administracyjnego, oprócz uchwał organów gmin, aktów nadzoru i stanowiska wyrażonego przez te organy w trybie art. 89 tej ustawy nie towarzyszyło dokonanie stosownych zmian w dziale VI Kpa, regulującym postępowanie sądowoadministracyjne. Zmiana polegała jedynie na dodaniu art. 216a; zawierał on generalną klauzulę, przewidującą odpowiednie stosowanie w sprawach tych skarg przepisów działu VI Kpa, a więc przepisów dotyczących zaskarżalności decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach /par. 1/, i określał szczególną legitymację procesową grupy mieszkańców przy skardze powszechnej /par. 2/.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że mimo klauzuli zawartej w art. 216a par. 1 Kpa, w odniesieniu do skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze również ustawa o samorządzie terytorialnym w art. 98 ust. 4 głosiła, że do postępowania w sprawach skarg na akty nadzoru i stanowisko zajęte w trybie art. 89 tej ustawy mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. W ustawie o samorządzie terytorialnym w art. 98 została określona legitymacja skargowa, przedmiot zaskarżenia oraz warunki dopuszczalności skargi i pod rządami działu VI Kpa nie było wątpliwości, iż regulacja zawarta w tym przepisie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego zawartych w dziale VI Kpa. Z takiej wzajemnej relacji między omawianymi przepisami wypływało pierwszeństwo stosowania przed przepisami działu VI Kpa rozwiązań zawartych w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym, określających legitymację skargową, przedmiot zaskarżenia oraz warunki dopuszczalności skargi. W stanie prawnym obowiązującym do czasu uchylenia działu VI Kpa warunki dopuszczalności skargi obejmowały: zachowanie 30-dniowego terminu od daty doręczenia aktu nadzoru /art. 98 ust. 1/ oraz podjęcie przez organ samorządu terytorialnego, którego działania akt ten dotyczył, uchwały o zaskarżeniu aktu nadzoru /art. 98 ust. 3/.
W ustawie o NSA w art. 16 ust. 1 pkt 7 zostały wymienione jako przedmiot zaskarżenia akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie terytorialnym, statuując zasady nadzoru organów wymienionych w jej art. 86 nad działalnością komunalną, nie posługuje się terminem "akt nadzoru". Z kolei artykuł 98 ust. 1 tej ustawy zawiera w odniesieniu do przewidzianej w nim skargi określenie "rozstrzygnięcie nadzorcze", które ustawodawca zastosował do aktu przewidzianego w art. 91 ustawy. Zgodne było dotychczas stanowisko doktryny i orzecznictwa, że rozstrzygnięciami nadzorczymi są również środki nadzorcze wymienione w art. 95 ustawy i uprawnienia nadzorcze Prezesa Rady Ministrów określone w jej art. 97, a przewidziana w art. 98 ust. 1 ustawy skarga dotyczy również tych aktów /K. Podgórski: Nadzór nad samorządem terytorialnym, "Samorząd Terytorialny" 1991 nr 1- 2 str. 35-36; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, str. 190; uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 października 1994 r. W 1/94 - OTK 1994 cz. II poz. 47/. Należy w związku z tym oceniać, że w obecnym stanie prawnym przedmiot zaskarżenia przewidziany w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym w zakresie rozstrzygnięć nadzorczych odpowiada przedmiotowi zaskarżenia określonemu w art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy o NSA.
W ustawie o NSA brak jest uregulowań, które wyłączałyby stosowanie jej ogólnych zasad proceduralnych, w tym dotyczących dopuszczalności skarg, do poszczególnych przedmiotów zaskarżenia enumeratywnie wymienionych w art. 16 ust. 1 tej ustawy. Można wobec tego bronić poglądu, że art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ma zastosowanie do skarg na akty nadzoru, niezależnie od unormowań przewidzianych w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym. Nie można jednak pominąć tego, że w ustawie o NSA /art. 62/ dokonano równoczesnej nowelizacji ustawy o samorządzie terytorialnym. Zmiana, aczkolwiek ograniczona do przeniesienia treści dotychczasowego art. 216a par. 2 Kpa do art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, dotyczyła rozdziału 10 tej ustawy, w którym zawarte są przepisy określające dopuszczalność przewidzianych w nim skarg; pozostały one nie zmienione. Świadczyłoby to o wyraźnej intencji ustawodawcy pozostawienia w obowiązującym systemie prawnym dotychczasowych rozwiązań proceduralnych, określających przesłanki dopuszczalności skargi przewidzianej w art. 98 wymienionej ustawy, pomimo wprowadzenia w ustawie o NSA odmiennej w tym zakresie procedury. Prowadziłoby to do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby uregulowanie objęte cytowanym artykułem zachowało swój dotychczasowy charakter - regulacji szczególnej względem unormowań wprowadzonych w ustawie o NSA.
W ujęciu art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym uprawniona do wniesienia skargi jest gmina lub związek komunalny, których interes prawny, uprawnienie lub kompetencje zostały naruszone. W ustawie o NSA organy samorządu terytorialnego nie zostały wymienione expressis verbis jako podmioty legitymowane do wniesienia skargi na akty nadzoru i należy uznać, iż ich legitymacja skargowa opiera się w tej mierze wyłącznie na treści art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wymieniony przepis ogranicza legitymację skargową do podmiotów ściśle w nim określonych. W ustawie o NSA nie został wyróżniony dla skarg na akty nadzoru szczególny tryb postępowania i poza art. 24 ust. 2, określającym formę rozstrzygnięcia sądu w razie uwzględnienia skargi, nie ma innych przepisów dotyczących ściśle tych skarg. W obecnym stanie prawnym mamy do czynienia z sytuacją, w której skarga na akt nadzoru została uregulowana w ustawie o NSA tylko od strony przedmiotowej oraz przez wskazanie formy rozstrzygnięcia sądu w razie jej uwzględnienia /art. 16 ust. 1 pkt 7 i art. 24 ust. 2/, a równocześnie w ustawie o samorządzie terytorialnym zawarte są uregulowania dotyczące legitymacji skargowej, przedmiotu zaskarżenia i warunków dopuszczalności skargi. Prowadzi to do wniosku, że przepisy dotyczące skarg na akty nadzoru, ujęte w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym, stanowią lex specialis w stosunku do przepisów ustawy o NSA.
Konsekwencją przyjęcia, że skarga przewidziana w art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym jest uregulowana w sposób szczególny w stosunku do przepisów ustawy o NSA, będzie to, że przepisy ostatniej z wymienionych ustaw powinny być stosowane tylko w takim zakresie, w jakim brak jest uregulowania w cytowanym przepisie ustawy o samorządzie terytorialnym. Oznacza to przede wszystkim, że podług przepisów art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym bezwzględnie powinna być oceniana i legitymacja skargowa, i warunki dopuszczalności skargi, co wyłączałoby stosowanie art. 34 ust. 3 i art. 35 ust. 1 ustawy o NSA. Należałoby przyjąć, iż warunki dopuszczalności skargi w sposób wyczerpujący i zupełny zostały określone w art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Wydaje się, że z pozostawienia art. 98 ust. 4 tej ustawy nie można wyprowadzać wniosku o odpowiednim stosowaniu przepisów ustawy o NSA o zaskarżaniu decyzji do skarg na akty nadzoru, w rozdziale 3 ustawy o NSA bowiem, regulującym postępowanie przed sądem, nie ma odrębnego trybu przewidzianego dla zaskarżania tylko decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach /jedyne w istocie wyróżnienie w tej mierze stanowi art. 22, dotyczący orzeczeń sądu administracyjnego w tych sprawach/. Należy się zgodzić z poglądem przytoczonym w uzasadnieniu przedstawionego postanowienia, że łączne stosowanie warunków dopuszczalności skargi przewidzianych w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym z obowiązkiem przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA ujawnia sprzeczność między wymienionymi regulacjami i niemożliwość jednoczesnego zachowania przez skarżącego wymagań określonych w tych przepisach. Prowadziłoby to ponadto do zerwania merytorycznego związku między art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym a ust. 5 tego artykułu, według którego rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi. Nie jest natomiast możliwe pogodzenie terminu, w jakim orzeczenie nadzorcze staje się prawomocne, z terminem wniesienia skargi przy zachowaniu trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Należy zwrócić uwagę, że instytucja "wezwania do usunięcia naruszenia" została wprowadzona w ustawie o samorządzie terytorialnym tylko dla skargi powszechnej /art. 101/, przy stosowaniu do pozostałych skarg innych warunków ich dopuszczalności. Rozciągnięcie warunku przewidzianego w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA również i na te skargi niweczyłoby wyraźną intencję ustawodawcy rozróżniania warunków dopuszczalności poszczególnych skarg przewidzianych w ustawie o samorządzie terytorialnym. Przyjęcie koncepcji o stosowaniu przepisów ustawy o NSA obok regulacji przewidzianych dla skarg w rozdziale 10 ustawy o samorządzie terytorialnym musiałoby spowodować nie tylko stosowanie art. 34 ust. 3, ale i art. 33 ust. 2 ustawy o NSA w zakresie generalnej legitymacji skargowej, co spowodowałoby przyznanie legitymacji skargowej nie tylko podmiotom wymienionym w art. 98 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Takie stanowisko oznaczałoby odejście od regulacji szczególnej zawartej w ustawie o samorządzie terytorialnym.
Odpowiadając na przedstawione zagadnienie prawne, należy uznać, że art. 98 ustawy o samorządzie terytorialnym jest uregulowaniem szczególnym w stosunku do ustawy o NSA, a wobec tego, według zasady lex posterior generalis non derogat legi priori speciali, w sprawach skarg na akty nadzoru mają zastosowanie tylko warunki dopuszczalności określone w tym artykule. Uzasadnia to wniosek, że do skargi na akty nadzoru, przewidzianej w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, nie ma zastosowania art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Kwestia stosowania do skarg na akty nadzoru art. 34 ust. 3 ustawy o NSA stała się przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1998 r. III ZP 43/97 /nie publikowanej/, w której zbieżnie z udzieloną w niniejszej sprawie odpowiedzią przyjęto, że "Wniesienie przez gminę skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody nie jest uwarunkowane wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przewidzianym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./".
Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA podjął uchwałę jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Zdanie odrębne sędziego NSA Kacprzak Jana do uchwały z dnia 23 marca 1998 r. OPS 9/97
Nie podzielam stanowiska zajętego w uchwale NSA z dnia 23 marca 1998 r., że do skargi na akt nadzoru przewidzianej w art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. - zwanej dalej "u.s.t."/ nie ma zastosowania art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm. - zwanej dalej "u. NSA" /. Przede wszystkim nie podzielam poglądu, że przed wejściem w życie u. NSA art. 98 u.s.t. był przepisem szczególnym w stosunku do obowiązujących wówczas przepisów działu VI Kpa o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego.
Były to regulacje równorzędne, gdyż każda z nich dotyczyła innych form działania administracji publicznej. Przepisy działu VI Kpa, dotyczące decyzji administracyjnych, miały tylko uzupełniające zastosowanie do nie będących takimi decyzjami rozstrzygnięć nadzorczych, o jakich mowa w art. 98 u.s.t., na skutek odesłania do odpowiedniego ich stosowania, zawartego w art. 98 ust. 4 u.s.t. i art. 216a par. 1 Kpa. Przepisy art. 98 ust. 1 i 2 u.s.t., odnoszące się do rozstrzygnięć nadzorczych, dotyczyły zagadnień, które uregulowane były w przepisach art. 196 par. 1 i art. 199 par. 1 Kpa, odnoszących się do decyzji. Przepis art. 98 ust. 4 u.s.t. odsyłał m.in. do art. 200 par. 1 Kpa co do sposobu wnoszenia skarg /za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze/.
Z przepisu art. 91 ust. 5 u.s.t. wynikało /i wynika nadal/, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy Kpa. Jest bezsporne, że to odpowiednie stosowanie nie obejmowało /i nie obejmuje/ przepisów Kpa o środkach odwoławczych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym /odwołanie, zażalenie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy/.
Przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zaś nie przewidywały /i nie przewidują/ żadnych samodzielnych środków odwoławczych od rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w przepisach rozdziału 10 tej ustawy. Nie ulegało zatem wątpliwości, że zawarte w art. 98 ust. 4 u.s.t. odesłanie do przepisów działu VI Kpa nie obejmowało art. 198 Kpa.
Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchyliła w całości przepisy działu VI Kpa. Uregulowała zagadnienia dotyczące sprawowania przez NSA kontroli wykonywania administracji publicznej w formach określonych w art. 16 ust. 1 tej ustawy, wśród których wymienia się także akty nadzorcze nad działalnością organów samorządu terytorialnego /pkt 7/. Jest bezsporne, że do aktów nadzoru należą także rozstrzygnięcia nadzorcze, o których mowa w art. 91 i 98 u.s.t. Dokonując tej regulacji, ustawa ta wprowadziła w art. 34 ust. 3 zasadę, że wniesienie skargi do Sądu musi być poprzedzone wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, jeśli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi. Ustawa ta nie zawiera przepisu, który wyłączałby tę zasadę w odniesieniu do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych, o których mowa w ustawie o samorządzie terytorialnym. Moim zdaniem, takiego wyłączenia nie można także dopatrzyć się w przepisach art. 98 u.s.t. Jak już zauważyłem wyżej, przepis art. 98 ust. 1 u.s.t. przed wejściem w życie u. NSA dotyczył następujących kwestii: poddania rozstrzygnięć nadzorczych kontroli sądowej, zakresu tej kontroli /zgodność z prawem/, terminu wniesienia skargi i początku biegu tego terminu, które to kwestie w odniesieniu do decyzji administracyjnych uregulowane były w przepisach art. 198 i 199 par. 1 działu VI Kpa. Po wejściu w życie ustawy o NSA te same kwestie uregulowane są generalnie w przepisach art. 16, 21 i 35 ust. 1 tej ustawy, odnoszących się do wszystkich form działania administracji publicznej poddanych kontroli sądowej. Taki jest tylko zakres regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.s.t.: nadal dotyczy on tych samych kwestii, których dotyczył przed wejściem w życie ustawy o NSA. Nadal zatem nie jest on w tym zakresie przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o NSA, będącej ustawą późniejszą. Niewątpliwe jest, że przepisy tej ustawy, właśnie jako ustawy późniejszej, dokonały modyfikacji dotychczasowego sposobu wnoszenia skarg także na rozstrzygnięcia nadzorcze, o których mowa w art. 98 u.s.t., jako akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 7 u. NSA. Przede wszystkim uległ modyfikacji przepis art. 98 ust. 4 u.s.t. wobec uchylenia przepisów działu VI Kpa. Spowodowało to bowiem, że zawarte w nie zmienionej treści przepisu art. 98 ust. 4 u.s.t. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oznacza obecnie odesłanie do stosowania przepisów ustawy o NSA dotyczących zaskarżania do Sądu nie tylko decyzji administracyjnych, lecz także innych aktów, czynności i działań poddanych kontroli sądowej, w tym dotyczących wprost aktów nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego, a wśród nich omawianych rozstrzygnięć nadzorczych. Co więcej, odesłanie w art. 98 ust. 4 u.s.t. tylko do decyzji administracyjnych stało się w istocie bezprzedmiotowe. Ze względu bowiem na przepisy art. 16 ust. 1 pkt 7 i art. 24 ust. 2 u. NSA, które stosuje się wprost do rozstrzygnięć nadzorczych, nie mają do tych rozstrzygnięć zastosowania przepisy art. 16 ust. 1 pkt 1, art. 17 i 22 ust. 1, 2 i 4 u. NSA dotyczące decyzji administracyjnych. Bezprzedmiotowe jest także stosowanie do rozstrzygnięć nadzorczych przepisu art. 34 ust. 1 u. NSA, odnoszącego się w istocie tylko do decyzji i postanowień określonych w art. 16 ust. 1 pkt 1- 3 u. NSA, ponieważ żadna ustawa nie przewiduje środków odwoławczych od tych rozstrzygnięć.
W związku z tym po wejściu w życie ustawy o NSA odesłanie zawarte w art. 98 ust. 4 u.s.t. oznacza odesłanie do przepisów tej ustawy o zaskarżaniu do Sądu aktów, czynności i działań organów administracji publicznej sprawach nie mających charakteru cywilnoprawnego /art. 20 ust. 3 u. NSA/, tj. albo wprost, albo z modyfikacją, albo wcale. Jest oczywiste, że także skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnosi się bezpośrednio do Sądu, gdyż wynika to wprost z art. 35 ust. 1 u. NSA.
Tak więc przepis art. 98 ust. 1 u.s.t. należy rozpatrywać łącznie z ust. 4 tego artykułu. Nie może on być zatem rozumiany jako przepis szczególny w stosunku do art. 34 ust. 3 u. NSA. Przeciwnie, przez odesłanie zawarte w art. 98 ust. 4 u.s.t. ma on zastosowanie wprost także do rozstrzygnięć nadzorczych, jako aktów nadzoru określonych w art. 16 ust. 1 pkt 7 u. NSA. Przepis art. 98 ust. 1 u.s.t. w części dotyczącej terminu zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych zawiera taką samą regulację jak przepis art. 35 ust. 1 u. NSA w części dotyczącej terminu zaskarżania wszelkich aktów podlegających doręczeniu. Jest zaś oczywiste, że art. 35 ust. 1 u. NSA nie wyłącza stosowania art. 34 ust. 3 tej ustawy w sytuacji, gdy dany akt podlega doręczenia stronie, a został wydany w sprawie, dla której ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. W takiej sytuacji art. 35 ust. 1 u. NSA nie jest wystarczający do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak należy liczyć termin 30 dni na wniesienie skargi do Sądu. Dopiero łącznie z art. 34 ust. 3 u. NSA, zwłaszcza z jego zdaniem ostatnim, możliwa jest odpowiedź na takie pytanie. Mianowicie, nie wchodząc w szczegóły nie mające istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy, termin ten biegnie albo od daty doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, albo od pierwszego dnia po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania, jeśli organ wezwany nie zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Taka sama relacja zachodzi między art. 98 ust. 1 u.s.t. a art. 34 ust. 3 u. NSA w tym zakresie. Nie jest to więc relacja między przepisem szczególnym a przepisem ogólnym, lecz relacja między przepisem wcześniejszym a przepisem późniejszym, wprowadzającym dodatkowy warunek nie znany przepisowi wcześniejszemu.
Niczego w tym zakresie nie zmienia treść art. 98 ust. 5 u.s.t. Zawiera on bowiem normatywne pojęcie prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, natomiast nie określa sposobu ustalenia początkowej daty liczenia terminu na wniesienie skargi.
Z powyższych względów uważam, że art. 34 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ma zastosowanie także do rozstrzygnięć nadzorczych, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, i w takim kierunku powinna zostać wyjaśniona zgłoszona wątpliwość prawna.
Zdanie odrębne sędziego NSA Kierejczyk Edwarda do uchwały z dnia 23 marca 1998 r. OPS 9/97
Na treść sentencji i uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 marca 1998 r. wpłynęło założenie, że art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W świetle pierwszego z nich rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Artykuł 34 ust. 3 ustawy o NSA zaś ma brzmienie następujące: "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem jej do Sądu zwrócić się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga może być wniesiona po upływie 30 dni od dnia doręczenia wezwania". Zasadniczym powodem takiego zestawienia obu przepisów i odniesienia do nich zasady lex posterior generalis non derogat legi priori speciali było uznanie za niemożliwe pogodzenia określonych w nich terminów do wniesienia skargi. W mojej ocenie są argumenty przemawiające za przyjęciem odmiennego stanowiska niż zajęte w uchwale.
- Ustawa o NSA jest kolejnym wyrazem dążenia ustawodawcy do poszerzenia właściwości sądu administracyjnego i unifikacji postępowania służącego sądowej ochronie interesu stron. Po uwzględnieniu zawartego w art. 59 tej ustawy odesłania do kodeksu postępowania administracyjnego i kodeksu postępowania cywilnego ma ona rangę kodeksu postępowania przed NSA, a jego normy stosuje się przy rozpoznawaniu wszystkich spraw objętych kognicją sądu administracyjnego z uwzględnieniem art. 16 ust. 2, stanowiącego, że "Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach". Przykładem takich przepisów ustaw szczególnych są art. 16 i 22 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, dające sądowi administracyjnemu uprawnienia organu odwoławczego. Nie jest więc dopuszczalne pomijanie w każdym z siedmiu rodzajów spraw zestawionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA odpowiednich czynności stron, ponieważ takie możliwości w tej ustawie nie są przewidziane.
- W art. 34 ust. 1 i 3 ustawy o NSA wprowadzono bezwzględny obowiązek wyczerpania środków odwoławczych przed wniesieniem skargi do Sądu bądź zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdy w sprawie będącej przedmiotem skargi ustawa nie przewiduje środków odwoławczych. Wykorzystanie jednego z tych środków stało się regułą odnoszącą się do wszystkich podmiotów /poza prokuraturem i Rzecznikiem Praw Obywatelskich/ przed zaskarżeniem każdego orzeczenia, aktu i uchwały wymienionych w art. 16 ust.
- Artykuł 34 ust. 3 operuje pojęciem sprawy będącej przedmiotem skargi, podobnie jak art. 16 ust. 1, dlatego obowiązek zwrócenia się z takim wezwaniem będzie dotyczył spraw wymienionych w art. 16 ust. 1 pkt 4- 7, a więc i aktu nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Nie ma żadnych powodów ani widocznych intencji ustawodawcy uzasadniających kształtowanie innego zakresu art. 34 ust. 3.
- Prawna instytucja wezwania organu gminy do usunięcia dokonanego jego uchwałą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (...) została wprowadzona w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W wyniku późniejszego dodania art. 101a ust. 1 obowiązek zwrócenia się z takim wezwaniem rozciągnięto dodatkowo na sprawy, w których organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez takie czynności narusza prawa osób trzecich. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie odnosiło się przez cały czas do skarg na rozstrzygnięcie organu nadzorczego i nie było znane przepisom działu VI Kpa, dotyczącym zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego. Po wejściu w życie ustawy o NSA sytuacja uległa gruntownej zmianie przez to, że z mocy art. 16 ust. 1 pkt 7 i art. 34 ust. 3 skargi na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego zostały objęte jej unormowaniami jako jeden z siedmiu rodzajów spraw i muszą być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa skierowanym do organu nadzorczego. Przyjęcie odmiennego poglądu będzie możliwe tylko w razie zamieszczenia w ustawie o samorządzie terytorialnym przepisu stwierdzającego, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie obowiązuje warunek zwrócenia się z takim wezwaniem do organu nadzorczego. Kodeksowa regulacja w zakresie wymagań procesowych ma byt samodzielny i nie jest potrzebne fragmentaryczne jej zamieszczanie w prawie materialnym; tam, gdzie prawo to posługuje się np. pojęciem decyzji, nie jest wymagane przypominanie o warunkach jej zaskarżenia do sądu. Rozstrzygnięcie nadzorcze, podobnie jak decyzja, jest również aktem administracyjnym zaskarżalnym według procedury określonej w ustawie o NSA.
- Rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem sporządzanym w formie pisemnej, doręczanym właściwemu organowi samorządu terytorialnego i spełniającym - jak potwierdza orzecznictwo - typowe warunki decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Pod tym względem stosuje się do niego, podobnie jak do decyzji i postanowień, pierwsza część zdania art. 35 ust. 1 ustawy o NSA: "Skargę wnosi się bezpośrednio do Sądu w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie". Chodzi tu oczywiście o zaskarżenie decyzji i postanowień /wydanych po rozpatrzeniu środka odwoławczego/ lub rozstrzygnięcia nadzorczego, w którym organ nadzoru odnosi się do wezwania mającego na celu ocenę kwestionowanego w tym trybie jego uprzedniego stanowiska. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ samorządu terytorialnego otrzymuje - jak można je nazwać ogólnie - ostateczne rozstrzygnięcie nadzorcze i ma 30 dni na jego zaskarżenie do sądu. Nie ma więc tu kolizji z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, według którego rozstrzygnięcie organu nadzorczego "podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia".
- W świetle art. 17 ustawy o NSA nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu nadzorczego, gdy nie zareagował on na skierowane do niego wezwanie, i dlatego stan bezczynności musi ulec zakończeniu bądź likwidacji w inny sposób. Do tego celu służy art. 34 ust. 3 zdanie drugie, przewidujący możliwość wniesienia skargi po upływie 30 dni od doręczenia wezwania. Upływ tego terminu powoduje zrównanie sytuacji, jaka powstała wskutek bezczynności organu nadzorczego, z rozpatrzeniem wezwania i doręczeniem ponownego rozstrzygnięcia nadzorczego organowi samorządu terytorialnego. W rezultacie z upływem 30 dnia bezczynności rozpoczyna bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi przewidzianej w art. 35 ust.
- Przypisywanie treści zdania drugiego w art. 34 ust. 3 innej roli nie jest poparte żadnymi racjami i nielogiczne będzie wstrzymywanie się do upływu 30 dni ze skargą, gdy organ nadzorczy powiadomił już adresata o swojej reakcji na jego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tu również nie ma sprzeczności między art. 34 ust. 3 ustawy o NSA a art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym.
- W uzasadnieniu uchwały podano liczne przykłady unormowań zawartych w ustawie o samorządzie terytorialnym na poparcie tezy, że łącznie tworzą one szczególną procedurę, w której nie ma miejsca na przejęcie z ustawy o NSA wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wykorzystania go przed zaskarżeniem rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu. Indywidualna wymowa tych przykładów budzi poważne zastrzeżenia. Na przykład uważam, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze może wnieść nie tylko gmina /związek komunalny/, lecz również prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, bez potrzeby sięgania do aktów prawnych kształtujących szczególną pozycję i legitymację procesową tych podmiotów. Nie powinna budzić obawy możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia przez inne jeszcze podmioty mające w tym interes prawny, skoro w ustawodawstwie panuje tendencja do znoszenia kolejnych ograniczeń dla podmiotów poszukujących ochrony swoich interesów w postępowaniach dotychczas dla nich niedostępnych. Dobrym tego przykładem jest tzw. powszechna skarga konstytucyjna, dotycząca problematyki znacznie ważniejszej od spornych rozwiązań w skali gminy. Na prawomocność rozstrzygnięcia nadzorczego nie ma też wpływu spełnienie wymagań zawartych w art. 34 ust. 3 ustawy o NSA. Wyjątkowego znaczenia nie ma również podjęcie przez organ gminy uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu, ponieważ zawsze w istotnych sprawach dotyczących organu kolegialnego niezbędne jest jego stanowisko wyrażone w formie uchwały. W rezultacie mało użyteczne są poszukiwania odmienności w tak rozległych aktach prawnych jak ustawa o NSA i ustawa o samorządzie terytorialnym w sytuacji, gdy chodzi o jedną instytucję prawną w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, mającą swoje miejsce w toku czynności procesowych i określony cel do spełnienia.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa odgrywa podobną rolę jak środki odwoławcze w postępowaniu administracyjnym. Jak potwierdza praktyka, na etapie takiego wezwania kończy się wiele sporów bez wykorzystania drogi sądowej, która nie skraca w czasie ich rozstrzygnięcia ani nie łagodzi konfliktów między stronami. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest czynnością podejmowaną w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, lecz w postępowaniu przedsądowym, gdy termin do wniesienia skargi jeszcze nie biegnie.
Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, odpowiedź w przedstawionej kwestii prawnej powinna mieć następujące brzmienie:
"Rada gminy przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest zobowiązana do uprzedniego wezwania go, w trybie określonym w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, do usunięcia naruszenia prawa".