Uzasadnienie
Skład orzekający, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, postanowieniem z 17 stycznia 2003 r., I SA 1352/01, wystąpił o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów sprawy ze skargi Teresy W. przeciwko Szpitalowi Klinicznemu im. Ks. Anny Mazowieckiej w W. na czynność polegającą na niewydaniu przez Szpital pełnej dokumentacji medycznej, z uwagi na istotne wątpliwości prawne, dotyczące dopuszczalności skargi.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje:
Przed wyjaśnieniem kwestii dotyczących właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie konieczne jest określenie przedmiotu sprawy. Skarżąca, powołując się na przepis art. 18 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej /Dz.U. nr 91 poz. 408 ze zm./, zwanej dalej ustawą o zakładach, wielokrotnie modyfikowała stanowisko co do istoty jej żądania, jednakże konsekwentnie podnosiła, że nie uzyskała dostępu do pełnej dokumentacji medycznej dotyczącej jej osoby, w związku z leczeniem w Szpitalu Klinicznym im. Ks. Anny Mazowieckiej w W., zwanym dalej Szpitalem. Ostatecznie, pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 8 stycznia 2003 r. sprecyzował przedmiot skargi w ten sposób, że skarżąca domaga się wydania dotyczących jej odpisów z dokumentacji medycznej zbiorczej /księgi chorych oczekujących na przyjęcie do szpitala, księgi chorych oddziału, księgi raportów pielęgniarskich, księgi raportów lekarskich, księgi bloku operacyjnego, księgi badań diagnostyki laboratoryjnej, księgi pracowni RTG, księgi pracowni histopatologicznej, księgi pracowni diagnostycznej i księgi zabiegów szpitala/, ponieważ Szpital, pomimo wezwań skarżącej, nie spełnił tego żądania. Tak sformułowane żądanie oznaczało, że skarżąca nie występuje o udostępnienie jej informacji o działalności Szpitala w ogóle, a jedynie odwołuje się do uprawnienia pacjenta, o którym mowa w art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach, a więc w tej sprawie skarżącej nie chodzi o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/.
W odpowiedzi na skargę Szpital wniósł o odrzucenie skargi, ponieważ, zdaniem Szpitala, droga sądowa w tej sprawie nie przysługuje, ewentualnie o oddalenie skargi, ponieważ Szpital wydał skarżącej kopie posiadanej dokumentacji, na dowód czego dołączono do odpowiedzi na skargę pismo Szpitala do skarżącej z dnia 16 maja 2001 r.
Rozważania co do właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie trzeba rozpocząć od stwierdzenia, że zakład opieki zdrowotnej, a w szczególności publiczny zakład opieki zdrowotnej jest zakładem administracyjnym, który, z uwagi na unormowania stanowiące podstawę tworzenia i działalności tego rodzaju zakładów, w określonym zakresie wykonuje funkcje z zakresu administracji publicznej. Publiczny zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych finansowych ze środków publicznych osobom ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń /art. 33 ust. 1 ustawy o zakładach/. Z ustawy o zakładach, aktów wykonawczych do tej ustawy, ale także ze statutu i regulaminu zakładu, o których mowa w ustawie o zakładach, wynikają określone relacje pomiędzy zakładem opieki zdrowotnej a osobą korzystającą ze świadczeń zakładu /pacjentem/ o cechach materialnego stosunku administracyjnoprawnego o bardzo zróżnicowanych postaciach. Co nie wyklucza oczywiście wystąpienia pomiędzy zakładem opieki zdrowotnej a pacjentem także relacji o charakterze cywilnoprawnym.
W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że administracja publiczna może być także podmiotem realizującym zadania w ramach zaspakajania określonych potrzeb społecznych poprzez tzw. administrację świadczącą, w formie zakładów administracyjnych. W ramach działalności takiego zakładu nawiązują się swoiste stosunki między organami zakładu a użytkownikami, oparte na zasadzie władztwa zakładowego, a charakterystyczną cechą zakładu jest jego prawo do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych z jego użytkownikami /np. Z. Leoński, Zarys Prawa Administracyjnego, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000 r., str. 70-72; E. Ochendowski, Prawo Administracyjne część ogólna, Toruń 1998 r., str. 224-225/. Wśród cech zakładu administracyjnego wymienia się świadczenie usług niematerialnych /np. w dziedzinie ochrony zdrowia/, powoływanie ich w ramach zadań państwa, regulowanie ich tworzenia i funkcjonowania przepisami prawa powszechnie obowiązującego, normatywnie określona dostępność do zakładów użytkowników, możliwość nawiązania stosunku administracyjnoprawnego w sposób właściwy dla tych stosunków, władztwo zakładowe /Prawo administracyjne pod redakcją J. Bocia, Kolonia 2000 r., str. 159-163/.
Przyjmując, że publiczny zakład opieki zdrowotnej jakim jest Szpital, jest zakładem administracyjnym, wymaga rozważenia, czy stosunek prawny pomiędzy tym zakładem a pacjentem, w zakresie udostępniania pacjentowi dotyczącej jego osoby dokumentacji medycznej jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o zakładach, zakład opieki zdrowotnej jest obowiązany prowadzić dokumentację medyczną osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych zakładu. Na podstawie upoważnienia ustawowego /art. 18 ust. 6 ustawy o zakładach/ Minister Zdrowia określa w drodze rozporządzenia rodzaje dokumentacji oraz sposób jej prowadzenia i udostępniania. Zakład opieki zdrowotnej zapewnia ochronę danych zawartych w dokumentacji medycznej /art. 18 ust. 2 ustawy o zakładach/, ale także udostępnia dokumentację, między innymi pacjentowi lub jego przedstawicielowi ustawowemu bądź osobie upoważnionej przez pacjenta /art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach/. Z przepisów tych można wyprowadzić wniosek, że co do zasady prowadzenie dokumentacji medycznej pacjenta oraz udostępnianie jej pacjentowi odbywa się w ramach stosunku administracyjnoprawnego, który powstaje z mocy prawa, na podstawie art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach. Jest to stosunek administracyjnoprawny, ponieważ, po pierwsze wynika ze sposobu funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej jako zakładu administracyjnego, a po drugie tworzy relację pomiędzy podmiotem administrującym a adresatem dyspozycji administracyjnej. W ramach tego stosunku pacjent ma przysługujące mu z mocy prawa uprawnienie administracyjnoprawne do udostępniania mu dokumentacji medycznej w zakresie dotyczącym wyłącznie jego osoby. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że w razie zawinionego naruszenia praw pacjenta, o których mowa w art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach, sąd może przyznać poszkodowanemu odpowiednią sumę tytułem zadośćuczynienia pieniężnego za doznaną krzywdę na podstawie art. 448 Kodeksu cywilnego /art. 19a ust. 1 ustawy o zakładach/. Czym innym jest bowiem sprawa dochodzenia przez pacjenta udostępnienia dotyczącej go dokumentacji medycznej, a czym innym dochodzenie roszczenia, o którym mowa w art. 19a ust. 1 ustawy o zakładach, przed sądem powszechnym. Przepis art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach nie określa roszczenia o udostępnienie dokumentacji medycznej, którego pacjent mógłby dochodzić przed sądem powszechnym.
Sprawa o udostępnienie pacjentowi dokumentacji medycznej nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż takiej prawnej formy załatwienia tej sprawy nie przewiduje ustawa o zakładach. Jest to więc sprawa, do załatwienia której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Udostępnienie dokumentacji medycznej pacjentowi następuje w drodze działania /czynności/ zakładu. Jest to czynność w sprawie uznania uprawnienia pacjenta wynikającego z mocy przepisu prawa /art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach/. O takich czynnościach /aktach/ jest mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA. Chodzi o czynność /akt/ z zakresu administracji publicznej, gdyż czynnościami /aktami/ z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty /czynności/ działania i sprawy, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, załatwiane przez organy administracji publicznej w szerokim tego słowa znaczeniu /art. 20 ust. 3 ustawy o NSA/, w tym także przez zakłady administracyjne.
W sprawach dotyczących tego rodzaju czynności lub aktów przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
Przechodząc do skargi wniesionej w tej sprawie przez Teresę W., należy ją zakwalifikować jako skargę na czynność Szpitala odmawiającą uznania uprawnienia skarżącej do udostępniania jej dokumentacji medycznej zbiorczej w zakresie dotyczącym jej osoby. Z art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach wynika jednoznacznie, że zakład opieki zdrowotnej udostępnia pacjentowi prowadzoną przez zakład dokumentację medyczną. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do zakresu udostępniania dokumentacji pacjentowi. Akt wykonawczy ma określić jedynie sposób udostępniania dokumentacji medycznej. W tej sprawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 17 grudnia 1992 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania /Dz.U. 1993 nr 3 poz. 13 ze zm./, zwane dalej rozporządzeniem z 1992 r., które obowiązywało w czasie, gdy skarżąca wystąpiła o udostępnienie dokumentacji, oraz obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania /Dz.U. nr 88 poz. 966/, zwane dalej rozporządzeniem z 2001 r. Problem sprowadza się więc nie do tego co należy udostępniać, ale do sposobu udostępnienia tej dokumentacji. Należy bowiem mieć na uwadze, że udostępnianie dokumentacji medycznej pacjentowi nie może w żadnej mierze prowadzić do naruszenia praw innych pacjentów. Z tego właśnie wynika upoważnienie ustawowe do określenia sposobu jej udostępniania. Chodzi w szczególności o dokumentację medyczną zbiorczą, odnoszącą się do ogółu osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych zakładu. Udostępnienia takiej dokumentacji dotyczy żądanie skarżącej.
Z uwagi na to, że zaskarżona jest czynność Szpitala podjęta w czasie obowiązywania rozporządzenia z 1992 r., należy odnieść się przede wszystkim do przepisów tego rozporządzenia. Co do rodzajów dokumentacji medycznej rozporządzenie z 1992 r. dzieli dokumentację na indywidualną i zbiorczą. Dokumentacja indywidualna obejmuje dokumentację indywidualną wewnętrzną, przeznaczoną dla potrzeb zakładu i dokumentację indywidualną zewnętrzną, przeznaczona dla osób korzystających ze świadczeń zakładu /par. 3 ust. 1 pkt 1 i par. 4 rozporządzenia z 1992 r./. Natomiast dokumentacja zbiorcza, odnosząca się do ogółu osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych jest prowadzona w formie ksiąg, rejestrów lub kartotek /par. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 rozporządzenia z 1992 r./. Pomijając oczywistą kwestię udostępniania pacjentowi dokumentacji indywidualnej zewnętrznej, rozporządzenie z 1992 r. wprost uregulowało udostępnianie na żądanie pacjenta dokumentacji medycznej wewnętrznej, która go dotyczy /par. 53/. Nie może z tego jednak wynikać, że tym samym wyłączona została możliwość udostępnienia pacjentowi dokumentacji medycznej zbiorczej w zakresie, w jakim go dotyczy. Upoważnienie do określenia sposobu udostępniania dokumentacji, nie może być bowiem rozumiane jako upoważnienie do wyłączenia udostępniania dokumentacji zbiorczej pacjentowi w zakresie, w jakim dokumentacja ta dotyczy jego osoby. Brak unormowania w rozporządzeniu z 1992 r. sprawy sposobu udostępniania pacjentowi dotyczących jego osoby danych i informacji medycznych z dokumentacji zbiorczej oznaczał, że zakład powinien udostępnić takie dane i informacje w sposób uwzględniający prawa pacjenta, który występuje z takim żądaniem oraz prawa innych pacjentów. Takim sposobem mogło być na przykład sporządzenie odpowiednich wyciągów lub odpisów z dokumentacji zbiorczej w zakresie danych i informacji dotyczących pacjenta.
Rozporządzenie z 2001 r. wprost już reguluje sposób udostępniania dokumentacji medycznej zbiorczej pacjentowi w zakresie wpisów dotyczących pacjenta, który wystąpi z takim wnioskiem, za pośrednictwem lekarza prowadzącego /par. 53 ust. 2/, a ponadto możliwość sporządzenia z dokumentacji medycznej dotyczącej pacjenta, a więc także zbiorczej, wyciągów, odpisów lub kopii /par. 53 ust. 3/.
Z przedstawionych rozważań wynika, że pacjent ma uprawnienie do udostępnienia mu, w zakresie dotyczącym jego osoby, dokumentacji medycznej zbiorczej, wynikające z mocy art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy o zakładach, a w razie odmowy uznania tego uprawnienia przez publiczny zakład opieki zdrowotnej, może zaskarżyć czynność takiego zakładu do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
W rozpatrywanej sprawie Szpital wnosząc o oddalenie skargi podniósł, że "skarga stała się bezprzedmiotowa z uwagi na wydanie skarżącej kopii posiadanej przez Szpital dokumentacji". Jednakże z pisma Szpitala do skarżącej z dnia 16 maja 2001 r., które ma to potwierdzać nie wynika, że udostępniono skarżącej dotyczące jej osoby dane i informacje z dokumentacji medycznej zbiorczej, podczas gdy w piśmie do dyrektora Szpitala z dnia 2 maja 2001 r. skarżąca występowała nie tylko o udostępnienie dokumentacji indywidualnej, ale także o udostępnienie dotyczących jej danych z dokumentacji zbiorczej. Oznacza to, że skarga jest uzasadniona.
Stosownie do przepisu art. 23 ustawy o NSA Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA orzeka o istnieniu uprawnienia i stwierdzając niezgodność czynności z prawem, stwierdza jej bezskuteczność, a także z mocy art. 25 ustawy o NSA wydaje wyrok uznający uprawnienie wynikające z przepisów prawa.
Skoro dotychczasowe czynności Szpitala dotyczyły udostępnienia skarżącej dokumentacji medycznej indywidualnej, nie ma podstaw do stwierdzenia bezskuteczności tych czynności. Uwzględnienie skargi obejmuje więc uznanie uprawnienia skarżącej do udostępnienia jej dokumentacji medycznej zbiorczej.
Z uwagi na przedmiot żądania skarżącej, które będzie podlegać załatwieniu pod rządem rozporządzenia z 2001 r. Sąd uznał uprawnienie skarżącej do udostępnienia jej przez Szpital danych i informacji dotyczących jej osoby z dokumentacji medycznej zbiorczej w formie wyciągów, odpisów lub kopii z dokumentacji medycznej zbiorczej.
Z przytoczonych wyżej względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
O kosztach postępowania, obejmujących należność nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł jak w pkt drugim sentencji wyroku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA i art. 122 Kpc w związku z art. 59 ustawy o NSA, a także par. 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1348/.