Uzasadnienie
Skład orzekający postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2000 r., I SA 2575-2577/99 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów sprawy ze skargi Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej N. 56 w W. na uchwały Rady Dzielnicy Ś. w Gminie W.-C. z dnia 19 października 1999 r., w przedmiocie obciążenia nieruchomości położonej w W. przy ul. N. 56 służebnościami, z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wątpliwości te sprowadzają się do tego, czy dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ na uchwałę rady dzielnicy, która jest jednostką pomocniczą gminy, skoro przepis ten stanowi, że w tym trybie można zaskarżyć uchwałę podjętą przez organ gminy.
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało zaskarżonych pięć uchwał Rady Dzielnicy Ś. w Gminie W.-C. z dnia 19 października 1999 r.:
1/ (...) w sprawie nieodpłatnego obciążenia służebnością nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. 56 /podwórko/ na rzecz właścicieli lokali mieszkalnych w budynku przy ul. N. 56, 2/ (...) w sprawie odpłatnego obciążenia służebnością gruntową nieruchomości położonej w W. przy ul. N. 56 /podwórko/ na rzecz Skarbu Państwa właściciela nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. N. 56A, 3/ (...) w sprawie odpłatnego obciążenia służebnością drogi koniecznej nieruchomości położonej w W. przy ul. N. 56 na rzecz Skarbu Państwa, właściciela nieruchomości położonej przy ul. N. 56A, 4/ (...) w sprawie obciążenia służebnością gruntową nieruchomości położonej w W. przy ul. N. 56 /podwórko/ na rzecz użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. N. 50, 5/ (...) w sprawie odpłatnego obciążenia służebnością gruntową nieruchomości położonej w W. przy ul. N. 56 na rzecz użytkowników wieczystych nieruchomości położonej przy ul. N. 50.
W uchwałach tych stwierdza się, że Rada Dzielnicy pozytywnie opiniuje obciążenia nieruchomości w W. przy ul. N. 56 określonymi w uchwałach służebnościami, które polegać będą na prawie przechodu i przejazdu, korzystaniu z nieruchomości w zakresie obsługi komunikacyjnej i gospodarczej oraz posadowieniu schodów i zadaszeniu wejścia do budynku przy ul N. 56A, a także powierza się wykonanie uchwał Zarządowi Dzielnicy.
Z dołączonych do uchwał uzasadnień wynika, że przy ul. N. 56 są dwie działki, stanowiące własność Gminy W.-C.: Nr 16 o powierzchni 1.148 m2 /podwórko/ oraz Nr 17 o powierzchni 413 m2, zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym część lokali stanowi odrębną własność z prawem użytkowania wieczystego do ułamkowej części gruntu. Obciążenie tych działek odpowiednimi służebnościami jest konieczne w celu uporządkowania stosunków prawnych sąsiadujących ze sobą nieruchomości oraz rozwiązania problemów wynikających ze stosunków sąsiedzkich.
W skardze na wymienione uchwały Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej N. 56 w W. wniósł o ich uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia przepisów ustawy o własności lokali oraz przepisów Kpa. Ze skargi wynika, że Wspólnotę tworzą właściciele części lokali w budynku przy ul. N. 56, którzy mają prawo użytkowania wieczystego do 71 procent gruntu, na którym znajduje się budynek /działka Nr 17, o powierzchni 413 m2/. Skarżąca Wspólnota nie zgodziła się i nadal nie zgadza się na powstanie służebności, ponieważ zagraża to bezpieczeństwu i pozbawia skarżącą korzystania z własności. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd Wspólnocie na podstawie uchwały Rady Dzielnicy z dnia 18 września 1995 r. Bez zgody współwłaścicieli Rada Dzielnicy nie może ustanowić służebności. Ponadto zdaniem skarżącej, nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa ma dostęp do drogi publicznej od Al. J. Co do nieruchomości stanowiącej podwórko /działka Nr 16/ skarżąca podniosła, że nieruchomość ta jest nierozerwalnie związana z budynkiem mieszkalnym na działce Nr 17 i służy korzystaniu z tego budynku. Z nieruchomości tej Wspólnota korzysta na zasadach służebności gruntowej na podstawie uchwały Zarządu Dzielnicy z dnia 18 września 1995 r. Zdaniem skarżącej nieruchomość ta nie może być przeznaczona do korzystania przez inne osoby niż mieszkańcy.
W skardze podano także, że Wspólnota wezwała Radę Dzielnicy Ś. do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 24 listopada 1999 r., które zostało doręczone Radzie w dniu 25 listopada 1999 r. Odpowiedź na to wezwanie została przedstawiona w piśmie z dnia 17 grudnia 1999 r.
W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy Ś. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono tym, że skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym można wnieść tylko na uchwałę organu gminy, zaś dzielnica jest jednostką pomocniczą gminy i rada dzielnicy nie jest organem gminy. W stosunku do dzielnicy nie stosuje się przepisów ustawy o samorządzie gminnym określających nadzór nad działalnością komunalną. Działalność rady dzielnicy i zarządu dzielnicy jest objęta jedynie nadzorem sprawowanym przez organy gminy na podstawie przepisów statutu gminy i dzielnicy. Na poparcie tego stanowiska wskazano wydane w innych sprawach postanowienia NSA, w których przyjęte zostało stanowisko, że skarga na uchwałę organów dzielnicy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że zaskarżone uchwały nie są uchwałami w sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ są one oświadczeniami woli podmiotu prawa cywilnego w konkretnej sprawie przekraczającej zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Ewentualna ochrona interesu prawnego skarżącej Wspólnoty mogłaby być dochodzona w postępowaniu przed sądem powszechnym, a nie w drodze skargi do sądu administracyjnego. W razie uznania skargi Wspólnoty za dopuszczalną, podniesiono w odpowiedzi na skargę zarzut, iż skarżąca nie wykazała z jakich przepisów prawa materialnego wywodzi swój interes prawny. Powoływanie się przez skarżącą na naruszenie przepisów Kpa nie jest uzasadnione, ponieważ do ustanowienia służebności przepisy te nie mają zastosowania. Ponadto podniesiono, że zaskarżone uchwały stanowią jedynie opinię Rady Dzielnicy co do sposobu umożliwienia użytkownikom nieruchomości prawidłowego z nich korzystania oraz uniknięcia sporów i konfliktów sąsiedzkich. Załatwienie sprawy w taki sposób, a w szczególności obciążenie służebnością nieruchomości obejmującej działkę Nr 17, może nastąpić w drodze czynności cywilnoprawnych z udziałem skarżącej Wspólnoty. Z tego względu zaskarżone uchwały nie naruszają prawa ani interesów skarżącej Wspólnoty.
Udział w sprawie zgłosiło Przedsiębiorstwo Handlu i Usług Spółka z o.o. "T." w W., powołując się na swój interes prawny wynikający z faktu, ze Przedsiębiorstwo jest użytkownikiem nieruchomości Skarbu Państwa przy ul. N. 56A, przylegającej do nieruchomości obejmującej działkę Nr 16 i to na wniosek Przedsiębiorstwa zostały podjęte uchwały (...). Przedsiębiorstwo również wniosło o odrzucenie skargi, a ewentualnie o jej oddalenie, ponieważ zarzuty skarżącej Wspólnoty, co do naruszenia prawa są bezzasadne. Budynek Przedsiębiorstwa został wybudowany frontem od strony ul. N. i jedynie od tej strony jest dostęp do drogi publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesione w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie Przedsiębiorstwa "T." zarzuty dotyczące niedopuszczalności skargi w tej sprawie mają swoje źródło w przepisach, które nasuwają istotne wątpliwości prawne, co zostało podniesione w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów. Istnienie tych wątpliwości znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądowym. Problem prawny dotyczy tego, czy uchwała organu dzielnicy stanowiącej jednostkę pomocniczą gminy w ogóle może być, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżona do sądu administracyjnego. W przypadku stanowiska opowiadającego się za dopuszczalnością skargi na uchwałę organu dzielnicy gminy powstaje kolejny problem, czy zaskarżone uchwały są uchwałami w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stosownie bowiem do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, można zaskarżyć do sądu administracyjnego "uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, tak jak uczyniono to w odpowiedzi na skargę, że rada dzielnicy nie jest organem gminy, a wobec tego skarga na uchwałę rady dzielnicy jest niedopuszczalna. Stanowisko oparte na takim wnioskowaniu, mającym za podstawę wyłącznie literalne brzmienie przepisu, nie jest jednak trafne.
Rozpatrując zagadnienie dopuszczalności skargi na uchwałę organu dzielnicy gminy, trzeba mieć na uwadze przede wszystkim samą istotę skargi do sądu administracyjnego, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Otóż przepis ten został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Już to oznacza, że skarga, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, została zakwalifikowana jako jeden ze środków nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez poszczególne podmioty, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone działalnością gminną. Z uwagi na szeroki zakres zadań gminy, działalność gminna przejawia się w różnych formach i jest realizowana z udziałem różnych podmiotów. W każdym przypadku działalność ta powinna być zgodna z przepisami prawa. Odnosi się to do działalności gminy jako całości wykonującej zadania publiczne na podstawie i w granicach prawa. Oceny legalności działalności gminy nie można więc ograniczać do określonej formy działania lub podmiotu firmującego to działanie. Zasadniczy sens nadzoru nad działalnością gminną, w tym także instytucja skargi powszechnej określona w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polega właśnie na tym, że jest to cały system środków, które mają służyć prowadzeniu działalności gminnej zgodnie z prawem. Z działalności gminnej podlegającej nadzorowi nie można wyłączać, w drodze wykładni poszczególnych przepisów ustaw, określonych przejawów tej działalności bądź to z uwagi na podmiot firmujący działanie gminy, bądź to z uwagi na formę tej działalności, jeżeli prowadziłoby to w końcowym rezultacie do podważenia samej istoty środków nadzoru nad działalnością komunalną. Należy przy tym mieć na uwadze, że środki te służą nie tylko zapewnieniu prowadzenia działalności gminnej zgodnie z prawem w interesie publicznym, ale także ochronie praw poszczególnych osób. Na ten aspekt szeroko rozumianej działalności gminnej /komunalnej/, objętej nadzorem pod względem zgodności z prawem trafnie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 27 września 1994 r. W 10/93 /OTK 1994 r. cz. II poz. 46/.
W tym kontekście należy rozpatrywać prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady dzielnicy. Dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w określonym zakresie działalność gminną. Według zasad ogólnych wyrażonych w art. 5 oraz art. 35 i art. 37 ustawy o samorządzie gminnym, dzielnice mają swoje organy uchwałodawcze i wykonawcze oraz określony zakres działania. Utworzenie dzielnicy oznacza prowadzenie przez nią i jej organy działalności gminnej także w zakresie administracji publicznej. Skoro zaś dzielnica może prowadzić taką działalność, a więc w istocie rzeczy prowadzi działalność tak jak gmina i jej organy, należy przyjąć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakkolwiek używa określenia "organ gminy", odnosi się także do organu dzielnicy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że gmina własnym działaniem, poprzez tworzenie jednostek pomocniczych i przekazywanie im określonych zadań i kompetencji, wyłączałaby spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, określone kategorie spraw, co stanowiłoby zaprzeczenie zasad, na których oparte jest funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Samodzielność gmin w tworzeniu dzielnic oraz określaniu przekazywanych im zadań i kompetencji, ma swoje racjonalne uzasadnienie, dopiero wówczas, gdy przyjmie się, że działalność organów dzielnicy należy traktować tak jak działalność organów gminy.
W przypadku gmin warszawskich rola dzielnic w wykonywaniu działalności gminnej jest podkreślona w sposób szczególny w ustawie z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./. Utworzenie dzielnic w gminie warszawskiej związane jest z przekazaniem dzielnicom określonych zadań i kompetencji należących do właściwości gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że dzielnica i jej organy wykonują działalność gminną, tak jak gmina i jej organy, a wobec tego do organów dzielnicy ma zastosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie ma również podstaw do odrzucenia skargi z tej przyczyny, że zaskarżone uchwały nie są podjęte w sprawach z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie definiuje treści określenia "sprawa z zakresu administracji publicznej", ale pozostaje w oczywistym związku z przepisami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, która określa postępowanie w sprawach skarg wnoszonych do sądu administracyjnego. Według art. 20 ust. 3 ustawy o NSA przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie maja charakteru cywilnoprawnego. Tak rozumiane sprawy z zakresu administracji publicznej, podejmowane w ramach działalności gminnej, nie obejmują więc tych działań i spraw, które są czynnościami cywilnoprawnymi. W uzasadnieniu powołanej już uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., W 10/93 trafnie podniesiono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na regulacjach prawa cywilnego, ale z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego, działalność gmin opiera się także na regulacjach prawnych prawa samorządowego. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 maja 1999 r., OSA 1/99 /ONSA 1999 Nr 4 poz. 109/, że od wejścia w życie ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA, ze względu na art. 20 ust. 3 tej ustawy, a następnie od wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r., w świetle jej unormowań zawartych w szczególności w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 /prawo do sądu/, art. 184 /sądowa kontrola administracji/, jak również określenia charakteru zadań samorządu terytorialnego /art. 163, art. 166 ust. 1 i art. 169 ust. 1/, w orzecznictwie sądowym dominuje szerokie rozumienie pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej, zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowisko takie wynika także z uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., OPS 3/98 /ONSA 1998 Nr 4 poz. 109/. Za szerokim rozumieniem sprawy z zakresu administracji publicznej opowiedział się również Sąd Najwyższy /np. w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r., III RN 41/97 - OSNAPU 1998 nr 6 poz. 171 wyrażono pogląd, że skoro przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy "w sprawie z zakresu administracji publicznej" stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to należy konsekwentnie przyjąć, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu/. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego, mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, pomimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych. W takim przypadku dopuszczalne jest poddanie działania organu samorządu terytorialnego ocenie sądu administracyjnego w drodze skargi, o której mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, przy uwzględnieniu wszakże, że ocena ta nie może wkraczać w materię zastrzeżoną do właściwości sądów powszechnych. Nie można więc z góry założyć, że każde działanie organów samorządu terytorialnego, które ma na celu wywołanie skutków w zakresie stosunków cywilnoprawnych, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Należy podzielić pogląd, że dla uznania, iż uchwała organu gminy nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej nie wystarcza ustalenie, że uchwała wywiera skutek w sferze cywilnoprawnej /A. Zieliński, Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, Państwo i Prawo 1994 z. 2 str. 12/. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej, uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, a jedynie zmierza do podjęcia czynności, które takie skutki wywołają.
Z analizy zaskarżonych uchwał Rady Dzielnicy Ś. w Gminie W.-C. wynika, że Rada w celu uporządkowania stosunków prawnych sąsiadujących ze sobą nieruchomości oraz rozwiązania problemów wynikających ze stosunków sąsiedzkich wyraziła pozytywną opinię co do ustanowienia określonych służebności obciążających nieruchomości stanowiące własność gminy.
W okolicznościach tej sprawy zaskarżone uchwały nie są same przez się czynnościami cywilnoprawnymi, gdyż wyrażają jedynie stanowisko Rady co do sposobu rozwiązania problemów użytkowników różnych nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnych, które mają być dopiero podjęte. Tego rodzaju działanie Rady wyrażone w formie uchwały może być zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż jest to uchwała w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że skarga powinna być odrzucona jako niedopuszczalna.
Warunkiem uwzględnienia skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Wspólnota Mieszkańców naruszenia takiego upatruje w tym, że służebności określone w zaskarżonych uchwałach nie mogą być ustanowione bez jej zgody, ich ustanowienie naruszałoby interesy prawne i uprawnienia przysługujące Wspólnocie, a ponadto ich ustanowienie nie jest potrzebne ani konieczne. Tego rodzaju zarzuty dotyczące wprost stosunków cywilnoprawnych między właścicielami nieruchomości i osobami uprawnionymi do korzystania z nich, oparte o przepisy Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie mogą być odnoszone do zaskarżonych uchwał, które wyrażają jedynie stanowisko Rady co do celowości ustanowienia określonych służebności. Tego rodzaju stanowisko /pozytywna opinia/, rozpatrywane w ramach sprawy z zakresu administracji publicznej, wyraża jedynie zamiar podjęcia określonych czynności cywilnoprawnych z powołaniem się na uprawnienia gminy jako właściciela nieruchomości ale także jako podmiotu załatwiającego sprawę określonej wspólnoty mieszkańców. W toku podejmowania tych czynności ochrona uprawnień skarżącej Wspólnoty, dotyczących wprost stosunków cywilnoprawnych, na które powołano się w skardze, może być realizowana w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Same więc uchwały z uwagi na ich treść nie naruszają jeszcze interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej Wspólnoty w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie są również uzasadnione zarzuty skarżącej Wspólnoty o naruszeniu przez Radę Dzielnicy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy tego Kodeksu normują postępowanie w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej i nie mają zastosowania w sprawach, w których podjęte zostały zaskarżone uchwały.
Z przytoczonych wyżej względów skarga nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu /art. 27 ust. 1 ustawy o NSA/.