Uzasadnienie
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 14 października 1999 r. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lipca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "K." w K. w części dotyczącej lokalu nr 1 w tym budynku wraz z udziałem wynoszącym 14 procent we współwłasności niepodzielnych elementów budynku i prawa użytkowania wieczystego do 14 procent udziału w nieruchomości gruntowej oraz w części dotyczącej lokalu mieszkalnego nr 4 wraz z udziałem wynoszącym 14 procent we współwłasności niepodzielnych elementów budynku i prawa użytkowania wieczystego do 14 procent udziału w nieruchomości gruntowej, a w pozostałej części stwierdził nieważność tego zarządzenia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż w sprawie zakończonej kwestionowanym zarządzeniem nie zachodziła żadna z przesłanek przewidzianych w art. 1 pkt 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 maja 1927 r. o zmianie niektórych postanowień dekretu /Dz.U. R.P. nr 49 poz. 437/, które winny być spełnione łącznie, aby można było ustanowić przymusowy zarząd państwowy nad majątkiem ruchomym bądź nieruchomym. Wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności tego aktu było wadliwe zakwalifikowanie pensjonatu, którego dotyczyła sprawa, jako przedsiębiorstwa przemysłowego, o którym mowa w art. 1 pkt 3 dekretu. Tym samym Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał, iż zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lipca 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 pkt 3 i art. 2 powołanego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Biorąc jednak pod uwagę okoliczność, iż obecny właściciel nieruchomości, Gmina Miejska K., zbyła dwa lokale mieszkalne oraz związany z tymi lokalami udział w użytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz dotychczasowych najemców tych lokali, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, powołując przy tym pogląd zawarty w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. /OSNC 1992 z. 12 poz. 211/, iż w tej części nastąpiły nieodwracalne skutki prawne będące przeszkodą w stwierdzeniu nieważności zarządzenia w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odrębne lokale.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 29 czerwca 2000 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa oraz art. 156 par. 2 Kpa i art. 158 par. 2 Kpa, na skutek wniosku Antoniny G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 14 października 1999 r., podzielając zawarte w niej motywy rozstrzygnięcia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Antoniny G. domagał się uchylenia decyzji z dnia 29 czerwca 2000 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 14 października 1999 r. Zarzucił, iż wbrew twierdzeniom organu administracyjnego, w sprawie nie ma takiego skutku prawnego, którego nie można cofnąć działaniem organu administracji, a zatem skutku nieodwracalnego. Cytowana w uzasadnieniu decyzji uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. dotyczy zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z treści tej uchwały nie wynika przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji w rozpoznawanej sprawie, bowiem nabywcy lokali nie korzystali z ochrony rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zasada wiarogodności ksiąg wieczystych nie ma zastosowania w wypadku użytkowania wieczystego, co stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 maja 1986 r. /OSNC 1987 z. 8 poz. 122/. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, iż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona w sytuacji, gdy odpowiedni organ Państwa ustanowił użytkowanie wieczyste na nieruchomości, nie będącej własnością państwa. Powyższa zasada ustępuje bowiem przed zasadą, wedle której użytkowanie wieczyste można ustanowić tylko na terenie państwowym lub gminnym. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji powstania sui generis własności podzielonej między Skarbem Państwa lub gminą, a właścicielem, którym jest inna osoba. Skarżąca zarzuciła również, że Gmina działała ze świadomością naruszenia prawa strony, o czym świadczyło przystąpienie do zbycia części nieruchomości na rzecz osób trzecich, mimo odmowy przez sąd stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości na rzecz Gminy.
Skargę na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 14 października 1999 r. wniosła również Gmina K., w której domagała się ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza: art. 77 - poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, art. 78 - poprzez nie uwzględnienie dowodów wskazanych przez stronę, oraz art. 107 par. 4 poprzez nie wskazanie faktów i dowodów, na których oparto rozstrzygnięcie. Gmina K. kwestionowała również legitymację i interes prawny Antoniny G. oraz brak ustaleń, czy jej poprzedniczka Małgorzata R. nie utraciła własności na podstawie przepisów dekretu z dnia 15 listopada 1946 r.
Skład orzekający postanowieniem z dnia 13 lutego 2003 r. wystąpił do Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Zdaniem składu orzekającego, istotna wątpliwość prawna sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zawarcie przez gminę umowy przenoszącej własność lokalu mieszkalnego na najemcę tego lokalu z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, dotyczącej ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad nieruchomością stanowiącą pensjonat, do stwierdzenia, że decyzja ta w części dotyczącej lokalu mieszkalnego wraz z przysługującym udziałem w użytkowaniu wieczystym gruntu została wydana z naruszeniem prawa /art. 156 par. 2 Kpa/, bowiem nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Obszerne uzasadnienie postanowienia z dnia 13 lutego 2003 r. zawiera przytoczenie dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 par. 2 Kpa. Zdaniem składu orzekającego nadal jednak nasuwają się wątpliwości co do tego jakie skutki decyzji można uznać za nieodwracalne, pociągające za sobą konieczność ograniczenia się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
W toku postępowania sądowego zmarła Antonina G., a w jej miejsce wstąpili jej spadkobiercy Karin W., Brigitte M. i Klaus Michael G. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:
Niezależnie od zarzutów podniesionych w skargach, konieczne jest w tej sprawie odniesienie się do samej istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. To nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem jest ocena, czy decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 par. 1 Kpa, której wystąpienie powoduje stwierdzenie jej nieważności ze skutkiem ex tunc, może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu /art. 157 par. 2 Kpa/. W każdym jednak razie, niezależnie od tego z czyjej inicjatywy postępowanie takie zostało wszczęte, podstawowe znaczenie ma określenie stron tego postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że także to postępowanie, jak każde z jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, toczy się i może być zakończone wydaniem decyzji, jeżeli wiadomo, kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczynanego na żądanie strony ma to dodatkowe znaczenie, gdyż już na skutek wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, powstaje kwestia oceny, czy osoba żądająca wszczęcia takiego postępowania jest stroną legitymowaną do wystąpienia z takim żądaniem.
W rozpoznawanej sprawie z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 lipca 1951 r. wystąpiła Antonina G. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że jej pełnomocnik Stanisław G. powoływał się na to, że Antonina G. /Antonina G./ jest tą samą osobą co Toni G., a ponadto, że Antonina G. jest jedyną spadkobierczynią Małgorzaty R. zmarłej dnia 24 kwietnia 1951 r. w K., co zostało stwierdzone postanowieniem Sądu Powiatowego w J.-G. z dnia 6 czerwca 1951 r., (...). Z tego nie wynika jeszcze jakie prawa do nieruchomości objętej kwestionowanym zarządzeniem z dnia 12 lipca 1951 r. miała żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Ma to tym bardziej istotne znaczenie, że w kwestionowanym zarządzeniu /decyzji/ z dnia 12 lipca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "K." w K. przy ul. O. 4 nie wskazano adresata tej decyzji, ani też nie ma jakiegokolwiek wskazania, kto był właścicielem nieruchomości obejmującej pensjonat. W aktach sprawy administracyjnej brak jest jakichkolwiek materiałów wskazujących na to, że Małgorzata R. była właścicielką nieruchomości w K., przy ul. O.
- Organ w ogóle do tej zasadniczej kwestii się nie odniósł, pomimo że od tego zależy status strony, powołującej się na to, że jest spadkobiercą Małgorzaty R.. Nie ma żadnych ustaleń w tej sprawie wskazujących, jakie prawa do tej nieruchomości miała skarżąca Antonina G., co ma znaczenie także w sytuacji, gdy po jej śmierci występują w sprawie jej spadkobiercy Klaus Michael G., Brigitte Toni Gisela M. i Karin W. W tym stanie rzeczy trafny jest zarzut skarżącej Gminy K., że organ nie wskazał na jakiej podstawie przyjął, że Antonina G. była stroną w tej sprawie, ani też w ogóle nie odniósł się do tego, że we wniosku z dnia 27 marca 1996 r. podano, iż żądająca wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest Antonina G., pełnomocnictwo podpisała Toni G., a w innych dokumentach i zaskarżonej decyzji występuje Antonina G. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, ustalenie kto jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa oraz wskazanie podstaw tego ustalenia jest konieczne także wówczas, gdy zdaniem organu administracji publicznej przyczyna stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wymieniona w art. 156 par. 1 Kpa jest oczywista.
Udział Gminy K. w tej sprawie jako aktualnego właściciela nieruchomości w K. przy ul. O. 4 jest wywodzony z decyzji Wojewody J. z dnia 29 lipca 1991 r. stwierdzającej nabycie tej nieruchomości z mocy prawa przez Gminę K. na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./. W aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 21 sierpnia 1992 r., (...), z którego wynika, że zostało zawieszone postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w sprawie komunalizacji tej nieruchomości. Natomiast brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek materiałów wskazujących na to, jakim wynikiem zakończyło się postępowanie wznowieniowe, co ma znaczenie dla ustalenia okoliczności istotnych w rozpoznawanej sprawie. I to nie tylko ze względu na legitymację skarżącej Gminy K., która wywodzi swój tytuł prawny z decyzji komunalizacyjnej, ale także może mieć znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Z ustaleń tych może bowiem wynikać, że sprzedaż lokali mieszkalnych w budynku przy ul. O. 4 w K. dokonana została nie tylko w toku toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia z dnia 12 lipca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "K." w K., przy ul. O. 4, a także w toku toczącego się postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną z dnia 29 lipca 1991 r. Na znaczenie takich okoliczności dla rozstrzygnięcia w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99 /ONSA 2000 Nr 3 poz. 93/. Istotne znaczenie może to mieć również dla ustalenia, jakie skutki wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, a jakie skutki są następstwem innych decyzji i zdarzeń. Ustalając te skutki organ powinien zająć stanowisko także co do tego, czy nieruchomość w K. przy ul. O. 4 stała się własnością państwową w związku z wydaniem kwestionowanego zarządzenia z dnia 12 lipca 1951 r., ponieważ może to mieć znaczenie dla oceny, jakie skutki wywołało kwestionowane zarządzenie. Natomiast zasadniczy zarzut podniesiony w skardze Gminy K., a sprowadzający się do twierdzenia o możliwości utraty przez dotychczasowego właściciela własności pensjonatu na podstawie przepisów dekretu z dnia 15 listopada 1946 r. o zajęciu majątku państw pozostających z Państwem Polskim w stanie wojny w latach 1939-1945 i majątku osób prawnych i obywateli tych państw oraz o zarządzie przymusowym nad tymi majątkami /Dz.U. nr 62 poz. 342/ nie podlega rozpoznaniu w tej sprawie, bowiem jej przedmiotem jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu przymusowego zarządu wydanej na podstawie powołanego dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r. To samo dotyczy zastosowania lub nie stosowania w odniesieniu do pensjonatu przepisów dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, na co wskazuje się we wniosku z dnia 27 marca 1996 r. zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 12 lipca 1951 r.
W zaskarżonej decyzji organ powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92 /OSNC 1992 z. 12 poz. 211/, w której wyjaśniono, że jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z tym należy stwierdzić, że podniesiony w skardze wniesionej przez Antoninę G. zarzut, że dla nieruchomości, obejmującej zbywane lokale, w chwili ich zbycia nie była prowadzona księga wieczysta, nie jest zgodny z rzeczywistością. Nie było istotnie księgi wieczystej w dacie sprzedaży lokalu nr 1, co wynika z aktu notarialnego z dnia 9 lipca 1997 r. (...), natomiast przy sprzedaży lokalu nr 4 w dniu 2 października 1997 r., dla nieruchomości obejmującej ten lokal, była prowadzona księga wieczysta KW nr 48267 (...).
Jak wiadomo, według art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 46 ze zm./ do powstania odrębnej własności lokalu niezbędny jest wpis do księgi wieczystej. Artykuł 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ wymaga wpisu do księgi wieczystej w przypadku oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste i przeniesienia tego prawa w drodze umowy. Dotyczy to oczywiście także oddania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części nieruchomości. Są to tzw. wpisy konstytutywne, decydujące nie tylko o nabyciu ale i powstaniu określonego prawa /w tej sprawie, ułamkowej części prawa użytkowania wieczystego do gruntu i odrębnej własności lokali nr 1 i nr 4/. Z akt nie wynika, czy wspomniane wpisy zostały dokonane, a w konsekwencji, czy nabywcy lokali stali się ich właścicielami. Może to mieć istotne znaczenie w zakresie oceny istnienia nieodwracalnych skutków prawnych.
W aktach notarialnych obejmujących zbycie zarówno lokalu nr 4, jak i lokalu nr 1 zawarte są wnioski o dokonanie w istniejącej lub założonej księdze wieczystej odpowiednich wpisów dotyczących własności lokali i udziału w prawie wieczystego użytkowania gruntu. Są to akty sporządzone w 1997 r. Akt notarialny zawierający tego rodzaju wnioski podlega zaś przesłaniu właściwemu sądowi wieczystoksięgowemu w terminie trzech dni od daty sporządzenia aktu /art. 92 par. 4 prawa o notariacie/. Według art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz.U. nr 19 poz. 147 ze zm./ wpis ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku, z tym że o skutku tym można mówić po dokonaniu wpisu. Oznacza to, że datą nabycia lokali i udziału w prawie wieczystego użytkowania gruntu jest data złożenia wniosku o wpis /por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., III CZP 29/02 - OSNC 2003 z. 6 poz. 76/. Nie byłoby więc podstaw do kwestionowania, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniało już skuteczne nabycie własności lokali nr 1 i nr 4 wraz z udziałami w prawie wieczystego użytkowania gruntu, gdyby dokonano ustalenia, że wnioskowane w powołanych aktach notarialnych wpisy w urządzonych dla nabytych lokali księgach wieczystych zostały dokonane. Takiego ustalenia nie dokonano jednak w tej sprawie, co wyklucza nawet wstępną ocenę w zakresie istnienia lub nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.
W każdym razie budzi zastrzeżenia powoływanie się przez organ na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. i ochronę nabywcy z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, w sytuacji gdy w dacie zawierania umowy sprzedaży lokalu nr 1 /akt notarialny z dnia 9 lipca 1997 r., (...)/, dla nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta.
Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył istotnych dla załatwienia sprawy materiałów dowodowych, a tym samym nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, co stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W takim przypadku zbędne, a nawet niedopuszczalne byłoby, odnoszenie się przez sąd administracyjny do oceny, czy i w jakim zakresie kwestionowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, czy też formułowanie ogólnych ocen prawnych dotyczących tego, jak należy rozumieć nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 par. 2 Kpa, ponieważ ocena w tym zakresie może być dokonywana na podstawie pełnych ustaleń w sprawie.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA skargi należało uwzględnić i orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących w łącznej kwocie 730 zł Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.