Uzasadnienie
Hanna D.-S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 lutego 1953 r., (...), którym to orzeczeniem odmówiono ustanowienia własności czasowej, na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/ do gruntu położonego w W. przy ul. K. 61 na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz stwierdzono, że położony na tym gruncie budynek przeszedł na własność państwa, ponieważ dotychczasowy właściciel nie zgłosił wniosku o ustanowienie własności czasowej. Żądanie stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia następca prawny poprzedniego właściciela uzasadniał tym, że brak było podstaw do uznania, iż właściciel lub jego następca prawny nie złożył wniosku o przyznanie własności czasowej, ponieważ w aktach sprawy nie ma dowodów na to, że nastąpiło objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę, gdyż nie ma "kopii ogłoszeń w gazecie, kopii plakatów, a także dowodów na powiadomienie właściciela o przystąpieniu do obejmowania w posiadanie nieruchomości". Stanowi to naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, które stanowiły, że obejmowanie w posiadanie przez gminę gruntów następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie.
Decyzją z dnia 3 lutego 1999 r. (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1953 r. W ocenie Kolegium bezsporne jest, że poprzedni właściciel nieruchomości ani jego następcy prawni nie złożyli wniosku o ustanowienie własności czasowej. Sześciomiesięczny termin do złożenia takiego wniosku upłynął z dniem 11 października 1949 r., ponieważ objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło z dniem 11 kwietnia 1949 r. Jest to dzień wydania Nr 5 Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy. Według przepisu par. 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Wynikający z tego rozporządzenia obowiązek podania do publicznej wiadomości ogłoszeń także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie ma dodatkową funkcję informacyjną, natomiast decydujące znaczenie miało wydanie dziennika urzędowego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Z tego względu brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia administracyjnego.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 25 marca 1999 r. (...) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 3 lutego 1999 r., podnosząc dodatkowo, że ustalenie, czy ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez gminę ukazało się w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie jest obecnie niemożliwe z uwagi na zbyt znaczny upływ czasu i braki w materiałach archiwalnych, co nie oznacza, że takie dodatkowe czynności informacyjne nie zostały zrealizowane. Istotne znaczenie ma również to, że nieruchomość w procesie komunalizacji stała się z mocy prawa własnością Gminy Praga Południe, a następnie Gminy Warszawa Centrum, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm./, co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody W. z dnia 31 marca 1993 r., (...). W tym stanie rzeczy, w ocenie Kolegium, nie ma uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że kwestionowane orzeczenie administracyjne z 1953 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
W skardze na wymienioną decyzję SKO w W. Hanna D.-S. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca, powołując się na rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy oraz rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, podniosła, że objęcie gruntu w posiadanie przez gminę wymagało ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin nieruchomości, ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, zawiadomienia o tym dotychczasowego właściciela, a ponadto dokonania ogłoszenia w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Zdaniem skarżącej ogłoszenie w dzienniku urzędowym z dnia 11 kwietnia 1949 r. nie dotyczy gruntu przy ul. K.
- W aktach sprawy brak jest protokołu z przejęcia gruntu w posiadanie, kopii ogłoszenia o przejęciu gruntu w posiadanie w jednym z pism codziennych oraz plakatów zawierających ogłoszenie, a wobec tego ustalenie daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę nie jest możliwe. Te okoliczności mogły być powodem niezłożenia wniosku o przyznanie własności czasowej /użytkowania wieczystego/ przez dotychczasowego właściciela. Ponadto, zdaniem skarżącej, orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. nie zostało doręczone dotychczasowemu właścicielowi. Te wszystkie okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organ, który uznał, że nie mają one istotnego znaczenia dla oceny legalności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1953 r.
W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Rozpoznając skargę skład orzekający postanowieniem z dnia 13 marca 2001 r. I SA 726/99 wystąpił, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1997 r. o NSA o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów NSA z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wątpliwości te dotyczą treści przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy. Stanowisko, że warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, zaś z dokonaniem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie nie łączą się żadne skutki prawne budzi zastrzeżenia. Porównanie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., które przewidywało imienne zawiadomienie właściciela, z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. powinno prowadzić do wniosku, że nie wolno było "pominąć niczego, co nakazywała nowa regulacja", a więc także obowiązku powiadamiania o czynnościach gminy za pomocą prasy i plakatów. Uwzględniając sytuację dotychczasowych właścicieli w Warszawie dziennik urzędowy nie mógł stanowić wyłącznego źródła informacji, a wobec tego wymaga rozważenia prawne znaczenie pozostałych form informowania o objęciu gruntu w posiadanie. Można prezentować pogląd, że zachowanie każdej z form ogłoszenia było konieczne, aby objęcie gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło, zaś ogłoszenie w dzienniku urzędowym Zarządu Miejskiego, służyło określeniu daty pewnej objęcia gruntu w posiadanie. Nie można z góry zakładać, iż brak jest możliwości dowodzenia okoliczności dotyczących dopełnienia obowiązku zamieszczenia ogłoszeń w prasie i przez rozplakatowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji konieczne jest wykazanie takich wad decyzji administracyjnej, które uznane są przez ustawodawcę za wady, których wystąpienie powoduje wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Zaskarżone rozstrzygnięcie Kolegium, z uwagi na okoliczności sprawy i zarzuty podnoszone przez skarżącą, sprowadza się do oceny, czy kwestionowane orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa /podstawa stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/.
Według art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, zwanego dalej dekretem, właściciele gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które z dniem wejścia w życie dekretu przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy /po zmianach własności czasowej, a później użytkowania wieczystego/. Jeżeli wniosek taki nie został zgłoszony i nie zostało przyznane prawo wieczystej dzierżawy /prawo własności czasowej, użytkowania wieczystego/, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, zaś dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w dekrecie. Jak wiadomo nie zostały wydane przewidziane w art. 9 ust. 3 dekretu przepisy wykonawcze w tym zakresie i dotychczasowi właściciele /ich następcy prawni/ nie otrzymali takiego odszkodowania. Istotne znaczenie miało więc złożenie wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy /własności czasowej, użytkowania wieczystego/ w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu.
Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r., W 19/95 /OTK 1996 t. I poz. 20/, iż byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa. Skoro jednak komunalizacja gruntów nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej, osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków. Również w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 56/ zwrócono uwagę, że unormowanie dotyczące tzw. gruntów warszawskich, w tym także dotyczące terminu składania wniosków o przyznanie dotychczasowym właścicielom /ich następcom prawnym/ prawa wieczystej dzierżawy /własności czasowej, wieczystego użytkowania/ budziło i budzi nadal istotne zastrzeżenia, jednakże rozwiązanie problemu gruntów warszawskich w odniesieniu do dotychczasowych właścicieli, którzy nie złożyli wniosków w terminie wymaga zabiegów legislacyjnych.
W powołanej uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., OPK 19/96 wyjaśniono, że termin sześciomiesięczny, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania. Z tego względu termin ten nie może być przywrócony w drodze procesowej instytucji dotyczącej przywrócenia terminu. Początek biegu tego terminu, według art. 7 ust. 1 dekretu, został związany z dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, przy czym ustalenie terminów i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłano do rozporządzenia /art. 4 dekretu/. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/, zwanego dalej rozporządzeniem z 1946 r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 6 poz. 43/, zwanego dalej rozporządzeniem z 1948 r.
Z par. 1 rozporządzenia z 1948 r. wynika, że ma ono zastosowanie do gruntów, które nie zostały dotychczas objęte w posiadanie przez gminę na podstawie rozporządzenia z 1946 r. Obejmowanie takich gruntów w posiadanie następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Ogłoszenie powinno zawierać dane określone w par. 2 rozporządzenia, w tym pouczenie o treści par. 3 rozporządzenia, który stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.
W postanowieniu z dnia 13 marca 2001 r. trafnie zwrócono uwagę, że porównanie treści rozporządzenia z 1946 r. z treścią rozporządzenia z 1948 r. prowadzi do wniosku, że tryb obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę został radykalnie uproszczony, a w szczególności wyeliminowano indywidualne zawiadamianie dotychczasowego właściciela o podejmowanych czynnościach dotyczących gruntu. Rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu z 1948 r. sprowadzało się w istocie rzeczy do ogłoszenia przez podanie do publicznej wiadomości, że grunty na określonym obszarze zostają objęte w posiadanie, zaś za datę objęcia gruntów w posiadanie przyjęto dzień wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Analizując treść rozporządzenia z 1948 r. w uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99 /ONSA 2000 Nr 4 poz. 142/ trafnie zwrócono uwagę, że bez względu na to, jakie znaczenie prawne i jakie skutki prawne ma zamieszczenie ogłoszenia o obejmowaniu gruntów w posiadanie w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, stosownie do przepisu par. 3 tego rozporządzenia, grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie. Przepis par. 3 rozporządzenia z 1948 r. należy do kategorii przepisów określonych w teorii prawa cywilnego mianem fikcji prawnych /por. A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniak Prawo cywilne, zarys części ogólnej, Wyd. Prawnicze PWN 2000, str. 83/. Skutek nabycia /objęcia/ posiadania łączy bowiem z czynnością, która według tego prawa nie jest /art. 348-351 Kc/ i nie była w czasie jego wejścia w życie /art. 307-310 prawa rzeczowego z 1946 r./ podstawą przeniesienia posiadania ani też nabycia posiadania w sposób pierwotny przez akt jednostronny, związany z faktycznym objęciem nieruchomości we władanie. Taka regulacja powodowała, że niektóre nieruchomości objęte działaniem dekretu pozostawały nadal w faktycznym władaniu dotychczasowych właścicieli /ich następców prawnych/, mającym cechy posiadania. Dla tej kategorii osób późniejsze przepisy /art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm., art. 83 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm., art. 215 ustawy z dnia 11 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ przewidywały w określonych przypadkach szczególne świadczenia. Przepisy te przynajmniej pośrednio potwierdzały więc wspomnianą fikcję prawną o nabyciu /objęciu/ posiadania wskutek wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Ograniczona jest przeto możliwość kwestionowania regulacji zawartej w par. 3 rozporządzenia z 1948 r. z punktu widzenia jego zgodności z przepisami dekretu, choć unormowanie tonie wiąże skutków w zakresie objęcia gruntu w posiadanie z wymaganym przez inne przepisy tego rozporządzenia dokonaniem ogłoszenia w prasie i przez rozplakatowanie.
Nie można zgodzić się z poglądem, że przepis par. 3 rozporządzenia z 1948 r. rozstrzyga jedynie o tym, jaką datę należy przyjąć za datę objęcia gruntu w posiadanie, a więc określa jedynie datę pewną. Przepis ten stwierdza bowiem wyraźnie, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, a nie tylko, że dniem objęcia gruntu w posiadanie jest dzień wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Tak więc skutek prawny polegający na tym, że grunty na określonym obszarze zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu następował z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy przyjęcie takiego rozwiązania stwarzało wystarczające możliwości skorzystania przez dotychczasowych właścicieli z uprawnień do zgłoszenia w określonym terminie wniosku o ustanowienie wieczystej dzierżawy /własności czasowej/, nawet gdy ogłoszenie to zostało zamieszczone w prasie i rozplakatowane, skoro było to tylko podanie ogłoszenia do wiadomości publicznej.
W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że dotychczasowy właściciel nieruchomości położonej w W. przy ul. K. 61, ani jego następcy prawni w ogóle nie zgłosili wniosku o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy /prawa własności czasowej/. Jeżeli tak, to już z tego tylko względu nie można twierdzić, iż nieprzyznanie tego prawa i stwierdzenie przejścia budynku na własność Skarbu Państwa objęte kwestionowanym orzeczeniem administracyjnym z dnia 10 lutego 1953 r. dotknięte jest wadą nieważności na skutek rażącego naruszenia prawa i to tylko z tego powodu, że w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntu było zamieszczone w piśmie codziennym wydawanym w Warszawie oraz przez rozplakatowanie. Inaczej mówiąc, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu w ogóle nie został złożony i upłynął termin do złożenia wniosku, po objęciu gruntu w posiadanie przez gminę, to rozstrzygnięcie administracyjne, które przyjmuje za podstawę taki stan rzeczy, nie może być uznane za dotknięte wadą, z przyczyn, które dotyczą okoliczności związanych z ogłoszeniem o objęciu gruntu w posiadanie w prasie i przez rozplakatowanie. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby w takim przypadku, że uchybienia dotyczące obowiązku zamieszczenia ogłoszeń w prasie i przez ich rozplakatowanie, powodują ten skutek, że grunt nie został dotychczas objęty w posiadanie przez gminę /Skarb Państwa/, pomimo że realizowane były wszystkie atrybuty posiadania.
Z przedłożonych fragmentów Dzienników Urzędowych Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 10 z dnia 19 kwietnia 1948 r. oraz Nr 5 z dnia 11 kwietnia 1949 r. wynika wątpliwość, czy grunty położone w W. przy ul. K. zostały objęte ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Nr 10 wydanym z datą 19 kwietnia 1948 r., czy późniejszym ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Nr 5 z datą 11 kwietnia 1949 r., co podnosi skarżąca. Okoliczność, czy grunt przy ul. K. 61 został objęty ogłoszeniem zamieszczonym w Dzienniku Urzędowym wydanym z dniem 11 kwietnia 1949 r., jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji oraz kwestionowanym orzeczeniu administracyjnym z dnia 10 lutego 1953 r., czy też wcześniej na skutek ogłoszenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym z dnia 19 kwietnia 1948 r. nie ma istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 10 lutego 1953 r., skoro wniosek w ogóle nie został złożony. Wyjaśnienie zaś tylko tej okoliczności nie podważa samo przez się zasadniczego ustalenia, iż kwestionowane orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. zostało wydane po upływie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.
Również podnoszony przez skarżącą zarzut, że orzeczenie administracyjne z dnia 10 lutego 1953 r. nie zostało doręczone stronie /dotychczasowemu właścicielowi gruntu lub jego następcom prawnym/, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że z tego powodu orzeczenie to dotknięte jest wadą nieważności, w rozumieniu art. 156 par. 1 Kpa.
Z przytoczonych wyżej względów brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji, a wobec tego skarga nie może być uwzględniona i podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.