Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów NSA sprawy ze skargi Gminy P. na bezczynność Wojewody P. polegającą na nieopublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwał Rady Miejskiej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na występujące istotne wątpliwości prawne. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 20 kwietnia 2000 r. podniesiono, że wątpliwości prawne dotyczą podstawy prawnej wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą w sytuacji gdy wojewoda nie ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym przekazanej do ogłoszenia uchwały rady gminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego. Zagadnienie prawne sprowadza się w istocie rzeczy do tego, czy w takim przypadku podstawę skargi gminy stanowi przepis art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, czy przepis art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./.
Uchwały zostały prawidłowo przedłożone Wojewodzie P. w celu ich oceny pod względem zgodności z prawem oraz ich ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa P. Pismem z dnia 14 czerwca 1999 r. (...) Urząd Wojewódzki poinformował Zarząd Miasta i Gminy P., że nie jest możliwe opublikowanie uchwał do czasu usunięcia przez Gminę braków, tj.:
- uzupełnienia rysunku planu zagospodarowania przestrzennego kwartału ulic P. i Ż. o strefę 50 m od granicy cmentarza,
-przedłożenia uzgodnienia projektu planu z Komendą Wojewódzką Policji i Rejonową Komendą Straży Pożarnej,
- przedłożenia wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów celem sprawdzenia, czy wszyscy właściciele działek objętych uchwalanymi planami zagospodarowania przestrzennego zostali powiadomieni o terminie wyłożenia projektów tych planów.
W odpowiedzi na to pismo Zarząd Miasta i Gminy P. ponownie przedstawił Wojewodzie uchwały w celu sprawdzenia ich zgodności z prawem oraz opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Z treści tej odpowiedzi wynika, że przedkładaną dokumentację uzupełniono o wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów, a na rysunku planu naniesiono strefę ograniczeń w odległości 50 m od cmentarza. Nie ma natomiast, zdaniem Zarządu, podstaw do domagania się uzgodnienia projektu planu z Policją oraz Strażą Pożarną.
Wojewoda P. po tych wyjaśnieniach i uzupełnieniach nie opublikował tych uchwał. Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. "e" ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powtórnie zażądano przedłożenia uzgodnienia z Komendą Wojewódzką Policji i Wojewódzką lub Powiatową Komendą Straży Pożarnej. Dodatkowo zażądano opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego dotyczącej ograniczeń zabudowy przy ulicach P. i Ż. związanych z inwestowaniem w strefie 50 m od cmentarza. Podniesiono także brak dokumentów, które wskazywałyby na pochodzenie /mineralne lub organiczne/ gruntów rolnych V i VI klasy objętych planem lub uzgodnień z Wydziałem Rolnictwa (...) Urzędu Wojewódzkiego w G., ponieważ uniemożliwia to ustalenie, czy można było zmienić ich przeznaczenie przy uchwalaniu planu zagospodarowania przestrzennego.
Dnia 30 września 1999 r., z powołaniem się na art. 18 ust. 2 pkt 13 i 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Zarząd Miasta i Gminy P. przedstawił ponownie uchwały z dnia 24 kwietnia 1999 r. (...) oraz nadto uchwałę (...) z dnia 28 maja 1999 r. w celu oceny ich zgodności z prawem i opublikowania w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa P. Podkreślono, że niezgodności tych uchwał z prawem nie stwierdził ani Wojewoda P. /działający w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, ani Naczelny Sąd Administracyjny.
Dnia 8 listopada 1999 r. (...) Urząd Wojewódzki ponownie poinformował, że uchwały nie są zgodne z prawem i z tego powodu nie mogą być przekazane do opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa P. Warunkiem ich opublikowania jest przedstawienie Wojewodzie:
- uzgodnień z Komendą Wojewódzką Policji oraz z Wojewódzką lub Powiatową Komendą Straży Pożarnej,
- zapisów planów o uwagach i wnioskach, zawartych w opiniach upoważnionych organów,
- dowodów, iż zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, w szczególności - potwierdzeń odbioru przez właścicieli sąsiednich działek zawiadomień o wyłożeniu planów do publicznego wglądu.
W dniu 29 listopada 1999 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęła skarga Gminy P. na bezczynność Wojewody P. tj. na nieopublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa P. dwóch uchwał Rady Miejskiej: uchwały (...) z dnia 24 kwietnia 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwartału zabudowy przy ulicach P. i Ż. w P. oraz uchwały (...) z dnia 24 kwietnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. W skardze sformułowano żądanie, aby Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewodę P. do opublikowania tych uchwał. Skarżąca wskazała, że uchwały wraz z niezbędnymi załącznikami przekazała Wojewodzie P. w dniu 27 kwietnia 1999 r. celem sprawdzenia ich zgodności z prawem oraz ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa P. Wojewoda P. nie opublikował uchwał, podnosząc że naruszają art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, mimo że nie stwierdził ich nieważności w ramach posiadanych kompetencji nadzorczych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi. W ocenie Wojewody skarga Gminy jest nieuzasadniona, skoro Zarząd Miasta i Gminy P. nie uzupełnił istotnych braków dokumentacji formalno-prawnej mimo wielu monitów. W konsekwencji to Zarząd uniemożliwił opublikowanie uchwał, a nie, jak twierdzi się w skardze, organ nadzoru bezprawnie nie dokonał promulgacji. Wojewoda P. ponownie wskazał na brak w otrzymanej dokumentacji uzgodnień z Komendą Policji i Komendą Straży Pożarnej w zakresie ich właściwości, brak w zapisach planu uwag i wniosków zawartych w opiniach upoważnionych organów, brak dowodów zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, w tym zwrotnych potwierdzeń odbioru przez właścicieli sąsiednich działek zawiadomień o wyłożeniu projektów planów do publicznego wglądu.
W kolejnym piśmie procesowym z dnia 13 kwietnia 2000 r. Wojewoda P. stwierdził, że uchwalając przedmiotowe uchwały Rada Miejska nie naruszyła art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego względu brak było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednakże z uwagi na istniejące w nadesłanych dokumentach braki, na podstawie art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ ograniczył się do ich wskazania.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje
Publikacja uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest czynnością z zakresu administracji publicznej, podlegającą kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim wskazuje na to przepis art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ oraz art. 45 w zw. z art. 44 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577 ze zm./. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nie jest to czynność o charakterze cywilnoprawnym. Oczywisty jest związek pomiędzy opublikowaniem uchwały dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego w wojewódzkim dzienniku urzędowym a obowiązywaniem tego planu. Z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że uchwała w tym przedmiocie musi być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym /wynika to także z art. 43 ust. 2 pkt 1 ustawy o administracji rządowej w województwie/. Z kolei według art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje od dnia w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Nieopublikowanie zatem uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wojewódzkim dzienniku urzędowym faktycznie pozbawia taką uchwałę mocy przepisu powszechnie obowiązującego.
Wojewoda ma obowiązek opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym każdej uchwały jednostki samorządu terytorialnego, która została mu prawidłowo przedłożona do kontroli, a jej nieważności ani niezgodności z prawem nie orzekł ani wojewoda, ani Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest trafna argumentacja i postępowanie Wojewody P., które prowadzi do kreowania dodatkowego środka nadzoru nad samodzielną gminą, wykraczającego poza ustawowy katalog kompetencji nadzorczych, przysługujących organowi administracji rządowej. Przepisy art. 43 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego /Dz.U. nr 9 poz. 78/ nie dają bowiem podstaw do twierdzenia, że wojewoda jest uprawniony do odstąpienia od publikacji i zwrócenia uchwał organowi, który ją podjął, w razie stwierdzenia niezgodności uchwały z prawem. Nieopublikowanie uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest istotną ingerencją w uprawnienia gminy. Uzasadnienie odmowy opublikowania uchwały naruszeniem prawa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, oznacza podejmowanie przez organ nadzoru działań na podobieństwo środków nadzoru nad działalnością komunalną. Nie ulega zaś wątpliwości, że nadzór nad działalnością komunalną może być dokonywany jedynie w granicach określonych przez ustawy.
Postępowanie dotyczące stwierdzania sprzeczności uchwał organów gminy z prawem oraz ustalania konsekwencji takiego faktu zostało szczegółowo określone w przepisach o nadzorze nad działalnością komunalną zawartych w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym. Nieopublikowanie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dzienniku urzędowym z powodu niezgodności tej uchwały z prawem, z pominięciem środków określonych w art. 85 i następne ustawy o samorządzie gminnym, równałoby się stosowaniu przez organ nadzoru środka nadzoru nad działalnością komunalną nieprzewidzianego w ustawach. Stanowiłoby to zatem obejście przepisów o nadzorze wojewody nad działalnością komunalną gmin.
Żadnego uzasadnienia nie znajduje też pogląd przedstawiony przez Wojewodę w niniejszej sprawie, iż podstawą nieopublikowania uchwały w dzienniku urzędowym województwa jest art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Taka interpretacja niweczy różnice między naruszeniem prawa powodującym nieważność uchwały - z jednej strony oraz - nieistotnym naruszeniem prawa - z drugiej. Nieważna jest tylko taka uchwałą organu gminy, która jest sprzeczna z prawem /art. 91 ust. 4 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym/. Natomiast "w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, lecz ogranicza się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa". Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza, że uchwała nie obowiązuje. Skutku takiego nie pociąga za sobą wskazanie, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. /art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym/.
Tymczasem odmowa opublikowania uchwały, której moc obowiązująca jest uzależniona od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest równoznaczna z zablokowaniem wejścia jej w życie. Zatem odmowa opublikowania w dzienniku urzędowym uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc uchwały, która aby obowiązywać musi być ogłoszona /art. 28 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, prowadziłoby w istocie rzeczy do takiego samego skutku jak stwierdzenie jej nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym. W jednym, jak i w drugim przypadku uchwała niezależnie od tego czy wydano ją z nieistotnym, czy istotnym naruszeniem przepisów, nie obowiązywałaby.
Niepublikowanie przez wojewodę uchwały jednostki samorządu terytorialnego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest szczególnym rodzajem bezczynności organu administracji publicznej, do którego ma zastosowanie szczególny tryb skargowy z art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 17 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA.
Teza ta znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym "nie wykonywanie czynności nakazanych prawem albo podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych naruszających prawa osób trzecich" może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w oddzielnym trybie, nie odwołującym się do art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA /por. w szczególności postanowienie NSA z dnia 24 lutego 1999 r., II SAB/Wr 58/97/. Przypadki takiej bezczynności określa art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /"Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich."/, art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /"Przepisy art. 87 stosuje się odpowiednio, gdy organ powiatu nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich."/, art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /"Przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo, przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich."/.
W tym katalogu należy również umieścić art. 45 ustawy o administracji rządowej w województwie, zbliżony w swej treści do powyższych trzech przepisów ustaw samorządowych /1. Przepis art. 44 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich.
- W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego/.
Są to sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz stosowane w tych sprawach przez sąd środki. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy o NSA stanowi bowiem: "Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach". Każdy z powołanych przepisów czterech ustaw jest oddzielną /szczególną i samodzielną/ podstawą prawną skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyroku tego Sądu.
Podstawą skargi Gminy P. oraz podstawą wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie jest więc art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie.
Art. 45 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie jest źródłem dodatkowej kompetencji Sądu, która nie zawsze musi być wykorzystana przez Sąd orzekający na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o NSA. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowi bowiem, że przepis art. 44 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich. Jest to więc odesłanie do przepisu art. 44 ust. 1, który przewiduje skargę do sądu administracyjnego przeciwko wojewodzie /Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (...) może (...) wnieść skargę do sądu administracyjnego/. Do wniesienia skargi na podstawie art. 45 ust. 1 oraz orzekania na tej podstawie nie jest więc konieczne odwoływanie się do art. 45 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie. Natomiast na podstawie art. 45 ust. 2 ustawy o administracji rządowej w województwie Naczelny Sąd Administracyjny może dodatkowo nakazać Prezesowi Rady Ministrów, jako organowi nadzoru nad wojewodą /w rozumieniu tego przepisu/ wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej.
Trzeba też zwrócić uwagę, że orzekając na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, Sąd powinien zastosować poprzedzający art. 44, ale ma to uczynić "odpowiednio". Odpowiednie stosowanie art. 44, w sytuacji gdy wojewoda nie wykonuje czynności nakazanej prawem, oznacza, że przedmiotem zaskarżenia jest niewykonanie czynności, przy spełnieniu warunku, że narusza to interes prawny lub uprawnienie skarżącego, zaś żądanie usunięcia naruszenia polega na żądaniu wykonania czynności, a w razie bezskuteczności tego wezwania, na żądaniu, aby sąd administracyjny nakazał wojewodzie wykonanie tej czynności. Prowadzi to do wniosku, że gmina, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez wojewodę nie wykonującego czynności nakazanej prawem może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie określonej w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. Skargi wnoszonej na podstawie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie przeciwko wojewodzie, nie wyklucza możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania niezbędnych czynności przez organ nadzoru nad wojewodą w razie uwzględnienia skargi gminy, na podstawie art. 45 ust. 2 tej ustawy.
Orzekając w trybie art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie, w zakresie dotyczącym ogłoszenia uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, a orzeczenie sądowe wydane w tym zakresie nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi na tą uchwałę w trybie art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przedmiotem skargi jest "bezczynność" Wojewody Pomorskiego, polegająca na niewykonaniu nakazanej prawem czynności ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy stanowiącej przepisy prawa miejscowego /art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o administracji rządowej w województwie/, dlatego uwzględniając skargę Sąd nakazuje Wojewodzie wykonanie stosownych czynności. Skarga ma na celu doprowadzenie stanu faktycznego do zgodności z prawem w zakresie promulgacji uchwały, nie zakwestionowanej w żadnym z trybów przewidzianych prawem. Dlatego też zakresem orzekania objęte są wyłącznie okoliczności dotyczące trybu ogłaszania aktów w dzienniku urzędowym oraz obowiązków i uprawnień wojewody w tym zakresie.
Przedmiotem skargi nie jest uchwała i dlatego jej legalność nie może być przedmiotem orzekania w tym postępowaniu sądowym. Wyrok Sądu uwzględniający skargę gminy na nieopublikowanie uchwały nie stwarza więc stanu rzeczy osądzonej w zakresie zgodności tej uchwały z prawem.
W konsekwencji orzeczenie zapadłe ze skargi gminy na nieopublikowanie uchwały nie stanowi przeszkody do kwestionowania legalności uchwały rady gminy przez legitymowane podmioty na podstawie ustawy o samorządzie gminnym.
Przytoczone wyżej względy prowadzą do wniosku, że nie ogłoszenie przez wojewodę w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie stwierdzono nieważności takiej uchwały we właściwym trybie, stanowi niewykonanie czynności nakazanej w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie. W takim przypadku uzasadniona jest skarga gminy, na podstawie art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie o nakazanie wojewodzie, który wydaje wojewódzki dziennik urzędowy /art. 43 ust. 1 tej ustawy/ ogłoszenie uchwały w dzienniku urzędowym. Uwzględnienie skargi w takim przypadku i zobowiązanie do ogłoszenia uchwały, odnośnie skutków orzeczenia sądu administracyjnego, jest podobne do skutków uwzględnienia skargi na bezczynność. Może mieć więc zastosowanie przepis art. 31 ustawy o NSA, który określa środki prawne w razie stwierdzenia, że organ nie wykonał w całości lub części orzeczenia Sądu. Oznacza to, że w wyroku zobowiązującym organ do wykonania czynności nakazanej prawem, wydanym na podstawie art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie, Sąd określa także termin wykonania tej czynności, albowiem nie może być wątpliwości jaka czynność i w jakim terminie ma być przez organ wykonana.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 45 ust. 1 w związku z art. 44 ustawy o administracji rządowej w województwie oraz art. 16 ust. 2 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.