Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 czerwca 2003 r. skład orzekający wystąpił na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Obsługi Cudzoziemców "D." w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 13 września 2001 r. o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia własności czasowej do gruntu, z uwagi na istotne wątpliwości prawne. Wątpliwości te dotyczą tego, czy nabywcy udziału spadkowego przysługują prawa strony w tym postępowaniu.
Przedsiębiorstwo Obsługi Cudzoziemców "D." w W., w dniu 18 marca 1997 r. złożyło do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 1953 r., (...), odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi Ludwikowi Jakubowi D. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. W. 7, nr hip. 7424. Wnioskodawca powołał się na następstwo prawne wynikające z umowy cywilnoprawnej zawartej między spadkobiercą Ludwika D., Ryszardom H. a wnioskodawcą, dotyczącej sprzedaży spadku, w skład którego wchodzą prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w W. przy ul. W. 7.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia 23 marca 2001 r., (...) odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Przedsiębiorstwa w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 1953 r., którą to decyzję utrzymał w mocy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 13 września 2001 r., (...).
W uzasadnieniach decyzji wydanych w tej sprawie, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, nie kwestionując przejścia spadku po Ludwiku D. na skarżące Przedsiębiorstwo, co do opisanej w akcie notarialnym nieruchomości warszawskiej, uznał jednak, że Przedsiębiorstwo to nie ma przymiotu strony w zakresie składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji /orzeczenia administracyjnego/. Stanowisko swoje Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uzasadnił tym, że Przedsiębiorstwo nabyło w formie aktu notarialnego jedynie roszczenie w stosunku do nieruchomości warszawskiej, wynikające z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279/, które już zostało rozstrzygnięte orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 1953 r. Natomiast tą umową, zawartą dnia 26 lutego 1997 r., nie było możliwe zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania nadzorczego, gdyż żądanie dokonania oceny legalności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia i nie ma charakteru majątkowego. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powołał w tym przedmiocie przepis art. 30 par. 4 Kpa, w myśl którego zbycie praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego skutkuje, że na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Zdaniem organu, w świetle tego przepisu, przekształcenie podmiotowe dopuszczalne jest tylko w toku postępowania administracyjnego. W postępowaniu nadzorczym organ dokonuje kontroli legalności decyzji administracyjnej, a nie prawa własności. Skoro spadek po byłym właścicielu przeszedł na Ryszarda H., to tylko on jako spadkobierca może być stroną - w rozumieniu art. 28 Kpa - w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 29 stycznia 1953 r., gdyż tylko jego interesu prawnego dotyczyło to postępowanie, a zatem tylko spadkobierca w takim przypadku może żądać wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 29 stycznia 1953 r.
Skargę na decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 13 września 2001 r. złożyło Przedsiębiorstwo wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie. Skarżący podniósł, że stroną w rozumieniu art. 28 Kpa "będzie osoba fizyczna i prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może lub powinna uzyskać konkretne korzyści albo może być obarczona powinnością określonego zachowania, wyznaczonego nakazem lub zakazem po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej". Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest traktowane jako nowa sprawa w stosunku do sprawy zakończonej decyzją, to stroną postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego tą decyzją, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia może być wyłącznie spadkobierca byłego właściciela nieruchomości, tj. Ryszard H., natomiast Przedsiębiorstwo, jako nabywca praw od spadkobiercy, nie jest stroną tego postępowania. Przedsiębiorstwo nabyło od spadkobiercy prawa wynikające z art. 7 dekretu - domagania się ustanowienia wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w W. przy ul. W.
- Sytuacja zatem Przedsiębiorstwa jest taka sama jak spadkobiercy właściciela nieruchomości, która przeszła na własność Państwa. Wyzbycie się roszczenia przez spadkobiercę, powoduje po jego stronie utratę interesu prawnego, a tym samym utratę przymiotu strony, a nabywca roszczenia uzyskuje przymiot strony.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast podtrzymał swoje stanowisko i argumenty podane w uzasadnieniu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżące Przedsiębiorstwo umową zawartą w formie aktu notarialnego z dnia 26 lutego 1997 r. Rep. (...) nabyło od Ryszarda H. spadek po Ludwiku D., w skład którego wchodzą prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w W. przy ul. W.
- Zawarte w tym akcie sformułowanie, że Ryszard H. sprzedaje spadek po Ludwiku D., choć nie był on bezpośrednio spadkobiercą po nim, o tyle nie ma znaczenia, że w par. 1 aktu wykazano przejście praw spadkowych po Ludwiku D. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z dnia 3 listopada 1954 r. (...) na jego córkę Marię H., a następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 30 stycznia 1989 r. (...) spadek po Marii H. w całości przeszedł na rzecz Ryszarda H. Wyżej podane postanowienia znajdują się również w aktach administracyjnych. Z aktu notarialnego wynika także, że w drodze spadkobrania na Ryszarda H. przeszły, oprócz praw do nieruchomości położonej przy ul. W. 7 w W., prawa do nieruchomości położonej w K.-J., którą Ryszard H. zbył aktem notarialnym w 1989 r. Zbycie jednej nieruchomości aktem notarialnym w 1989 r., a następnie spadku, który ma obejmować prawa do drugiej nieruchomości, późniejszym aktem z 1997 r. nie ma wpływu na ważność zawartych umów sprzedaży, gdyż przepis art. 1051 Kc zezwala spadkobiercom, którzy objęli spadek na jego zbycie w całości, części bądź udziału spadkowego, z tym że w przypadku zbycia części spadku należy w umowie określić przedmiot zbycia, celem ustalenia rozmiaru zbycia spadku. W akcie notarialnym z dnia 26 lutego 1997 r., zawartym między Ryszardem H. a skarżącym Przedsiębiorstwem, zostało określone, do jakiej nieruchomości Ryszard H. zbywa przysługujące mu prawa i roszczenia. Należy podkreślić, że samo pojęcie "spadku" uregulowane zostało w prawie cywilnym, a nie administracyjnym i regulacja ta musi być brana pod uwagę przy rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym.
W myśl art. 922 Kc "spadek" są to prawa i obowiązki zmarłego, które z chwilą jego śmierci przechodzą na jedną lub kilka osób, z wyjątkiem jednak praw i obowiązków zmarłego ściśle związanych z jego osobą oraz praw, które w chwili śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego czy są one spadkobiercami. Wprawdzie art. 922 Kc stanowi o prawach i obowiązkach majątkowych zmarłego, jednakże na spadkobierców mogą przejść niektóre sytuacje prawne, w których prawo podmiotowe jeszcze nie powstało, lecz może ono powstać /L. Gwiazdomorski - Prawo spadkowe w zarysie 1967 r., str. 36 i 69 oraz A. Ohanowicz: glosa Nowe Prawo 1957 nr 10 str. 126/. Zbycie spadku przez spadkobiercę, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, powoduje taki skutek, że nabywca spadku traktowany jest na równi ze spadkobiercą spadku i to niezależnie czy zbycie spadku następuje w całości czy w części /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 1969 r., III CZP 91/69 - OSN 1970 nr 6 poz. 107/. Oznacza to, że nabywca spadku, w tym wypadku skarżące Przedsiębiorstwo w zakresie objętym umową sprzedaży, stosownie do art. 1053 Kc wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, a zatem uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie obciążenia związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną, chyba że w umowie określono co innego. Skarżące Przedsiębiorstwo aktem notarialnym z dnia 26 lutego 1997 r. nabyło spadek w zakresie praw i roszczeń do nieruchomości przy ul. W. 7 w W., bez żadnych ograniczeń, a zatem w stosunku tylko do tej nieruchomości weszło we wszystkie prawa i związane z nabytym prawem roszczenia przysługujące spadkobiercy.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał uprawnienia Ryszarda H. jako spadkobiercy Ludwika D. do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, stwierdzając, że jako spadkobierca mógł być on w rozumieniu art. 28 Kpa stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności kwestionowanego orzeczenia z 29 stycznia 1953 r., gdyż postępowanie to dotyczyłoby jego interesu prawnego. Jest to stanowisko w pełni trafne. Konsekwencją tego stanowiska jest jednak to, że podmiot, który nabył od niego w całości prawa spadkowe wszedł w pełnym zakresie w jego uprawnienia, jako spadkobiercy Ludwika D. Nieruchomość położona przy ul. W. 7 w W. z chwilą wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Państwa. W art. 7 ust. 1 dekretu przewidziane zostały uprawnienia dla dotychczasowego właściciela gruntu, jak i następcy właściciela, co do składania wniosków o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy z mocy art. XXXIX dekretu z dnia 11 października 1946 r. - przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych /Dz.U. nr 57 poz. 321 ze zm./, zostały przekształcone w prawo własności czasowej, które na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159/ przekształciło się w prawo użytkowania wieczystego. Ryszard H., dokonując zbycia swoich praw i roszczeń przysługujących mu z tytułu dziedziczenia do nieruchomości warszawskiej, zbył wszystkie swoje prawa związane z uprawnieniami wynikającymi nie tylko z dekretu z 26 lutego 1945 r., ale i z innych ustaw, dotyczące uzyskania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Następca prawny spadkobiercy w ramach nabytego spadku ma prawo podejmować wszelkie czynności zmierzające do realizacji praw nabytych aktem notarialnym, w tym do wszczęcia zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że spadkobierca ma prawo podejmować wszelkie czynności w celu wykazania, że określony składnik majątkowy wchodzi w skład spadku, co obejmuje także prawo do kwestionowania czynności, których skutkiem jest wyłączenie określonego składnika z masy spadkowej. Jeżeli zaś takie prawo ma spadkobierca, to tym samym takie prawo przysługuje nabywcy spadku. W przeciwnym wypadku nabywca spadku zostałby pozbawiony możliwości realizacji praw majątkowych, w które to prawa wszedł nabywając spadek lub jego część. Składanie wniosków w postępowaniu administracyjnym, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej mieści się w ramach realizacji praw majątkowych do nieruchomości warszawskiej /dekretowej/.
Nie można podzielić stanowiska Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że nabywca prawa może uzyskać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym tylko w przypadku zaistnienia sytuacji wynikającej z art. 30 par. 4 Kpa. Przepis art. 30 par. 4 Kpa dotyczy następstwa proceduralnego, tj. takiej sytuacji, gdy w toku już toczącego się postępowania administracyjnego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym następują zmiany podmiotowe wskutek śmierci strony będącej osobą fizyczną lub utraty osobowości prawnej przez osobę prawną albo przejściem w toku trwającego postępowania praw i obowiązków na inne osoby. Następstwo proceduralne z art. 30 par. 4 Kpa powoduje, że strona biorąca udział w toczącym się postępowaniu traci status strony, a w jej miejsce wchodzi inna osoba /Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, M. Jaśkowska, A. Wróbel, wyd. 2000 r./. Zasadnicza różnica zatem jest taka, że nabywca praw spadkowych przed wszczęciem jakiegokolwiek postępowania administracyjnego wchodzi we wszystkie prawa przysługujące spadkobiercy, łącznie z prawem do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku, gdy toczy się już postępowanie administracyjne, to nabywa prawo uczestniczenia w toczącym się postępowaniu, stosownie do art. 30 par. 4 Kpa.
W razie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, w tym wypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, organ już na tym etapie postępowania ma obowiązek badać, czy osoba ta jest stroną postępowania. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem administracyjnym w stosunku do postępowania, które toczyło się w trybie zwykłym i musi toczyć się z udziałem wszystkich stron. Jeżeli wniosek składa strona postępowania nadzwyczajnego, to brak podstaw do odmowy wszczęcia tego postępowania. Ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej dotyczyć będzie praw nabywcy spadku i dlatego jest on stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji i może składać wniosek o wszczęcie tego postępowania. Nie można uznać, że zbycie praw do spadku w tym przypadku byłoby niedopuszczalnym zbyciem praw strony postępowania, a więc wyłącznie uprawnienia procesowego, jak twierdzi Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Zbywając prawa do spadku, spadkobierca zbywa wszystkie prawa materialne związane ze spadkiem, w tym z nieruchomością, która może wejść w skład spadku oraz roszczenia do dochodzenia tych praw, które mieszczą się w masie spadkowej. Oznacza to, że nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, któremu odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej.
W tym stanie rzeczy, decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania została wydana z naruszeniem art. 28 Kpa i art. 157 par. 2 Kpa, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Mając powyższe względy na uwadze Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania przed NSA Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 55 ust. 2 ustawy o NSA.