Uzasadnienie
Skład orzekający postanowieniem z dnia 10 czerwca 2003 r., na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ wystąpił o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów sprawy ze skargi Andrzeja I. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 grudnia 2002 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kredytu studenckiego, z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wątpliwości te sprowadzają się do tego, czy sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą cywilną, czy administracyjną oraz czy rozstrzygnięcie takiej sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej wydawanej przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na podstawie par. 14 ust. 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich, wysokości kredytu studenckiego i pożyczki studenckiej, warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich oraz wysokości oprocentowania pożyczki i kredytu studenckiego spłacanego przez pożyczkobiorcę lub kredytobiorcę /Dz.U. nr 126 poz. 835 ze zm./, zwanego dalej rozporządzeniem.
Wymienioną decyzją z dnia 18 grudnia 2002 r., (...) Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpoznaniu wniosku Andrzeja I. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 29 sierpnia 2002 r. o odmowie częściowego umorzenia kredytu studenckiego udzielonego skarżącemu przez Bank Ochrony Środowiska S.A. w W., Oddział w K. na podstawie umowy o preferencyjny kredyt studencki zawartej dnia 28 stycznia 1999 r. Podstawą rozstrzygnięcia było ustalenie, że skarżący nie wykazał, że jest w trudnej sytuacji życiowej oraz negatywna opinia Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich co do umorzenia kredytu. Jako podstawę prawną decyzji o odmowie umorzenia kredytu organ wskazał przepis art. 104 par. 1 Kpa oraz par. 14 ust. 7 i 8 rozporządzenia.
W skardze na decyzję Ministra Andrzej I. zarzucił, iż przedłożył dowody na okoliczność, że w trudnej sytuacji życiowej jest zarówno on, jak i jego rodzina /ciężka choroba ojca, który zmarł 20 stycznia 2003 r.; odbywanie zasadniczej służby wojskowej/, co jednak nie zostało rozważone. Zdaniem skarżącego rozstrzygając sprawę organ powołał się na interes społeczny, nie uwzględnił natomiast słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, gdyż podniesione w niej zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.
Kluczowe znaczenie dla rozpoznania skargi w tej sprawie ma zagadnienie prawne, na które wskazał skład orzekający występując o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów NSA, czy są podstawy do przyjęcia stanowiska, iż sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą administracyjną, którą rozstrzyga Minister Edukacji Narodowej i Sportu w drodze decyzji administracyjnej.
Wydając decyzję w tej sprawie organ powołał się między innymi na par. 14 ust. 8 rozporządzenia, który stanowi, że "Umorzeń, o których mowa w ust. 4 i 7, dokonuje Minister Edukacji Narodowej i Sportu po zasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich." Przepis ten nie określa wprost prawnej formy działania Ministra, ponieważ stwierdza jedynie, że Minister dokonuje umorzeń, w przypadkach o których mowa w par. 14 ust. 4 i 7 rozporządzenia. Analizując ten przepis w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., I SAB 373/01, Sąd wyraził stanowisko, że przepis par. 14 ust. 8 rozporządzenia stanowi podstawę dla organu do załatwiania spraw indywidualnych wyłącznie w drodze administracyjnej, regulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak wyraźnego odesłania do przepisów tego Kodeksu nie oznacza wyłączenia ich stosowania, ponieważ organ administracji nie może rozstrzygać sprawy indywidualnej w innej formie niż przewiduje to Kodeks, chyba że przepisy prawa materialnego regulujące dany rodzaj spraw wskazują na inny sposób ich załatwiania. Skoro zaś przepisy rozporządzenia nie wyłączają stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to sprawa z wniosku o umorzenie kredytu studenckiego podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Stanowisko to, które uznać należy za prawidłowe co do znaczenia omawianego przepisu w powyższym zakresie, ogranicza się jednak do analizy przepisów rozporządzenia, pomija zaś całkowicie przepisy ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich /Dz.U. nr 108 poz. 685 ze zm./, zwanej dalej ustawą, która zawiera upoważnienie ustawowe do wydania tego rozporządzenia. Wykładnia przepisu par. 14 ust. 8 rozporządzenia, a w szczególności wyjaśnienie, czy przepis ten może skutecznie określać prawną formę działania organu poprzez rozstrzyganie takich spraw w drodze decyzji administracyjnej, wymaga dokonania uprzedniej analizy ustawy. Skoro bowiem rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy i może regulować wyłącznie te sprawy, które zostały wskazane w upoważnieniu ustawowym, to rozstrzygające znaczenie dla wyjaśnienia tej kwestii mają przepisy ustawy, w tym przepis zawierający upoważnienie do wydania rozporządzenia.
Z ustawy jednoznacznie wynika, że kredyty studenckie są udzielane przez banki /art. 1 ust. 3/ na podstawie umowy, której stronami są student i bank. Ustawa określa zasady udzielania i spłaty kredytu oraz podstawy ich umarzania, a ponadto upoważnia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich /art. 15 ust. 1 pkt 1/. Z analizy przepisów ustawy wynika, że nie ma w niej żadnych unormowań, które wskazywałyby, kto i w jakim postępowaniu ma orzekać o umorzeniu kredytu studenckiego. W takiej sytuacji, odpowiedź na to pytanie, wymaga rozważenia, jakie stosunki prawne reguluje ustawa, a zwłaszcza jaki charakter prawny mają stosunki prawne między studentem a bankiem. Nie ulega wątpliwości, że skoro udzielenie kredytu studenckiego ma swoje źródło w umowie, której stronami są student i bank, to stosunki prawne objęte taką umową mają charakter cywilnoprawny. Oznacza to, że wszelkie kwestie dotyczące wykonywania zobowiązań wynikających z umowy mają również charakter cywilnoprawny. Stosownie zatem do art. 2 par. 1 Kpc sprawy takie podlegają właściwości sądów powszechnych. Ustawa nie przekazuje rozstrzygania o którejkolwiek z tych kwestii do postępowania administracyjnego, a więc także umarzaniu kredytu nie nadaje charakteru sprawy administracyjnej. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że umarzanie kredytu studenckiego częściowo lub w całości, dotyczy samej istoty zobowiązań wynikających z umowy. Nie występuje tu zatem sytuacja, o której mowa w art. 2 par. 3 Kpc, że przepisy szczególne mogą przekazać sprawę cywilną do właściwości innych organów.
Wobec takiego unormowania kredytów studenckich w ustawie, upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 przy uwzględnieniu wytycznych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, nie może być rozumiane jako upoważnienie, które pozwala na przyjęcie w rozporządzeniu unormowania, iż sprawa o umorzenie kredytu studenckiego jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Upoważnienie, w tym zakresie, wyraźnie określa, że przedmiotem rozporządzenia mogą być szczegółowe zasady, tryb i kryteria udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich /art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy/. Skoro z ustawy wynika, że udzielenie kredytu studenckiego kreuje stosunek cywilnoprawny, a wobec tego sprawy dotyczące tego stosunku objęte są właściwością sądów powszechnych, to z uwagi na brak wyraźnej regulacji ustawowej, nadającej sprawie o umorzenie kredytu studenckiego charakter administracyjnoprawny, należy przyjąć, że także w tym zakresie sprawa ma charakter cywilnoprawny. Tego stanu rzeczy nie może zmieniać rozporządzenie, o którym mowa w art. 15 ustawy. To, czy sprawa ma charakter cywilny czy administracyjny oraz to, czy sprawa objęta jest właściwością sądów powszechnych czy sądu administracyjnego należy do spraw o istotnym znaczeniu dla treści ustawy i nie może być, bez wyraźnej regulacji ustawowej, rozstrzygane dopiero na poziomie aktu wykonawczego do ustawy, który ma określać między innymi szczegółowe zasady i tryb umarzania kredytów.
Legalność rozporządzenia, zgodnie z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest uwarunkowana nie tylko faktem jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego, ale także jego wydania w celu wykonania ustawy. Cel ustawy musi być określany w oparciu o analizę przyjętych w ustawie rozwiązań, nie może więc być rekonstruowany samoistnie, arbitralnie i w oderwaniu od konstrukcji aktu zawierającego upoważnienie. Przepisy wykonawcze muszą więc pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. Warunkiem konstytucyjności rozporządzenia jest także stwierdzenie, że wydane zostało nie tylko zgodnie z przepisami ustawy, w której ma podstawę, lecz także ze wszystkimi innymi aktami ustawodawczymi regulującymi bezpośrednio lub pośrednio zawartą w nim materię. Rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę.
Kierując się tymi zasadami, wynikającymi z jednolitego w tym zakresie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego /np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, z dnia 6 marca 2000 r., P 10/99, z dnia 16 lutego 1999 r., SK 11/98, z dnia 27 kwietnia 1999 r., P 7/98, z dnia 2 czerwca 1999 r., K 34/98/, należało dojść do wniosku, że par. 14 ust. 8 rozporządzenia nie może regulować, iż sprawy o umarzanie kredytów studenckich są indywidualnymi sprawami administracyjnymi rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej, w postępowaniu, do którego stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego.
Upoważnienia do przyjęcia takiej regulacji nie zawiera przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Upoważnienie do określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania kredytów studenckich nie może być bowiem, z uwagi na art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, rozumiane jako upoważnienie do unormowania tak istotnej materii, jak określenie, że sprawa z natury rzeczy o charakterze cywilnym objęta właściwością sądów powszechnych, będzie, w zakresie dotyczącym umarzania zobowiązań wynikających z umowy, sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej objętą właściwością sądu administracyjnego. Oznaczałoby to bowiem, że przy braku wyraźnego unormowania w samej ustawie, w akcie podustawowym, w ramach określania szczegółowych zasad i trybu umarzania kredytów studenckich, byłaby określana właściwość sądów, podczas gdy zarówno właściwość sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych jest materią ustawową, która może być uregulowana tylko w ustawie /art. 176 ust. 2, art. 177 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/. Z tych względów przez przepisy szczególne, o jakich mowa w art. 2 par. 3 Kpc, które mogą skutecznie przekazać sprawę cywilną do właściwości innych organów niż sądy powszechne, należy rozumieć ustawy. Problematyka relacji pomiędzy sprawą cywilną i administracyjną oraz określania właściwości sądów została szeroko podjęta w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 1989 r., Uw 9/88 /OTK 1989 z. 1 poz. 9/. Jeżeli zważy się, że ustawa reguluje sprawę kredytów studenckich jako sprawę cywilna i nie zawiera żadnych unormowań wskazujących na możliwość ingerencji w stosunki cywilnoprawne w formie administracyjnoprawnej, to przepis par. 14 ust. 8 rozporządzenia, który pozwala organowi administracji publicznej na władcze rozstrzyganie o treści tych stosunków jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym i celem ustawy oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a przez to, że jego konsekwencją jest wyłączenie sprawy cywilnej z właściwości sądów powszechnych i określenie właściwości sądu administracyjnego, jest niezgodny także art. 2 par. 1 i 3 Kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 177 i art. 184 Konstytucji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643 ze zm./ podjął postanowienie jak w pkt 1 sentencji.
Postępowanie w sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Sąd zawiesił na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA.