Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 24 lipca 2001 r. IV SA 927/99 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów, z powodu występujących w sprawie istotnych wątpliwości prawnych, sprawy ze skargi (...) Zakładów Sodowych "J." S.A. w J. na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...) w przedmiocie ustalenia rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza.
Wątpliwości te sprowadzają się w swej istocie do tego, czy dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana decyzji ustalającej rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ z mocą wsteczną, to jest nie od daty wydania nowej decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń, lecz od daty wejścia w życie ustawy albo przepisów wykonawczych, zmieniających normy dotyczące ochrony powietrza.
W sprawie tej Wojewoda B. ostateczną decyzją z dnia 28 listopada 1997 r. (...), na podstawie na art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/, ustalił dla (...) Zakładów Sodowych "J." S.A. w J. rodzaje i ilości substancji dopuszczonych do wprowadzania do powietrza łącznie i osobno dla każdego źródła emisji i emitora oraz warunki ich wprowadzania, a także uprawnienia do odprowadzania zanieczyszczeń do powietrza do dnia 31 grudnia 2001r., pod warunkami określonymi w tej decyzji. Ponadto zobowiązał użytkownika między innymi do przedłożenia szczegółowego harmonogramu działań zmierzających do ograniczenia emisji pyłu, amoniaku, dwutlenku siarki po 1999 r., kredy oraz ksylenu, w celu dotrzymania obowiązujących norm, w terminie do dnia 30 września 1998 r.
Wnioskiem z dnia 22 lutego 1999 r. (...) Zakłady Sodowe "J." S.A. wystąpiły do Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w B., załączając "Studium ochrony powietrza atmosferycznego (...)" o wydanie nowej decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń powietrza twierdząc, że decyzja z dnia 23 listopada 1997 r. jest dla Zakładów niekorzystna i naraża je na bardzo wysokie kary z powodu przekroczeń emisji tlenku węgla z urządzeń technologicznych. We wniosku tym zawarte jest także żądanie wydania nowej decyzji o dopuszczalnej emisji "z datą wejścia w życie" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu /Dz.U. nr 55 poz. 355/.
Wojewoda K.-P. po rozpatrzeniu tego wniosku, decyzją z dnia 1 marca 1999 r., (...), wydaną na podstawie art. 155 Kpa i art. 30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz wskazanych rozporządzeń, zmienił ostateczną decyzję Wojewody B. z dnia 28 listopada 1997 r. w ten sposób, że ustalił nowe rodzaje i ilości substancji dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza, łącznie i osobno dla każdego źródła emisji i emitora oraz warunki ich wprowadzenia, stosownie do wskazań zawartych w "Studium ochrony powietrza atmosferycznego dla (...) Zakładów Sodowych "J." S.A. w J., opracowanym przez Zakład Sozotechniki w B. Ponadto orzekł, że decyzja z dnia 28 listopada 1997 r. przestaje obowiązywać z dniem 1 marca 1999 r. W odwołaniu od tej decyzji Zakłady Sodowe "J." S.A. domagały się zmiany daty zakończenia obowiązywania poprzedniej decyzji z dnia 28 listopada 1997 r. twierdząc, że decyzja ta powinna przestać obowiązywać z dniem 13 maja 1998 r., to jest poczynając od daty wejścia w życie rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 28 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu. Uzasadnieniem dla wydania nowej decyzji o dopuszczalności emisji z datą wsteczną, zdaniem skarżących Zakładów, powinno być to, że z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/, czego konsekwencją była utrata mocy obowiązującej rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczaniem /Dz.U. nr 15 poz. 92/. W powołanym nowym rozporządzeniu z dnia 28 kwietnia 1997 r. dopuszczalne normy stężenia tlenku węgla w powietrzu zostały zwiększone pięciokrotnie w stosunku do poprzednich norm. Na skutek zmiany tych przepisów decyzja Wojewody B. z dnia 28 listopada 1997 r. stała się dla strony skarżącej niekorzystna ze względu na naliczanie większych kar za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza, aniżeli wynikałoby to z unormowań zawartych w nowym rozporządzeniu. Dlatego skarżące Zakłady na początku 1998 r. zamierzały złożyć wniosek o zmianę decyzji z 1997 r., jednakże zostały poinformowane pismem Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia 2 lutego 1998 r., że w związku ze zmianą przepisów prawnych i brakiem aktów wykonawczych nie będzie rozpatrywana dokumentacja nie spełniająca wymogów i norm, które zawarte będą w nowych rozporządzeniach wykonawczych. Brak możliwości zmiany w 1998 r. decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza był z kolei przyczyną wymierzenia Zakładom kary za przekroczenie dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza w roku 1998 /decyzja z dnia 23 marca 1999 r. (...)/, co naraziło Zakłady na utratę zysku w kwocie naliczonych niesłusznie kar. Okoliczności te wskazują, zdaniem Zakładów, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 6-7 Kpa oraz art. 29-30 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, na skutek zwłoki Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w wydaniu przepisów wykonawczych do ustawy.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 23 kwietnia 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kpa może nastąpić wyłącznie za zgodą stron. Datę wejścia w życie zaskarżonej decyzji ustalono zaś niezgodnie z wnioskiem strony, co narusza przepis art. 155 Kpa. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, zmiana decyzji Wojewody B. z dnia 28 listopada 1997 r. była zasadna, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska ostateczną decyzję o dopuszczalnej emisji można zmienić między innymi w razie zmiany norm i przepisów dotyczących ochrony powietrza. W związku z tym podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowić powinien nie art. 155 Kpa, lecz art. 163 Kpa. Błędnie podana w decyzji podstawa prawna jest wadą, ale nie stanowiącą o ważności decyzji. Zaskarżona decyzja jest aktem konstytutywnym, wywierającym skutki od daty jej wydania. Decyzja obowiązująca z datą wsteczną byłaby dotknięta wadami określonymi w art. 156 par. 1 pkt 1, 2 i 3 Kpa. Właściwość organu została bowiem zmieniona w dniu 1 stycznia 1999 r. w związku z reformą administracji publicznej. Wydanie decyzji z datą określoną żądaniem strony dokonane zostałoby bez podstawy prawnej, ponieważ rozporządzenia stanowiące podstawę do ustalenia dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń weszły w życie później. Natomiast stwierdzenie w decyzji z dnia 1 marca 1999 r., że nowe ustalenia obowiązują od żądanej daty, oznaczałoby, że w okresie od tej daty do dnia 1 marca 1999 r. rozstrzygnięcie w tej samej sprawie zawarte jest w dwóch decyzjach.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję (...) Zakłady Sodowe "J." S.A., zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem przepisów art. 6-8 Kpa oraz podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że decyzja z dnia 29 listopada 1997 r. przestała obowiązywać z dniem 13 maja 1998 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 3 lipca 2000 r., uzupełniającym skargę, strona skarżąca zmodyfikowała żądanie skargi w ten sposób, że wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżona decyzja została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, a wobec tego nie ma znaczenia w tej sprawie utrata mocy tej ustawy z dniem 1 października 2001 r. na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085/.
Ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 133 poz. 885/, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. /z wyjątkiem art. 1 pkt 22/, dokonano nowelizacji ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /zwanej dalej ustawą/. Między innymi otrzymał nowe /rozszerzone/ brzmienie art. 29 ustawy, zawierający upoważnienia dla Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa do wydania aktów wykonawczych, niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania ustawy. W wykonaniu tych upoważnień zostało wydane między innymi rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu /Dz.U. nr 55 poz. 355/, które weszło w życie z dniem 21 maja 1998 r. Wynika z tego, że poczynając od tej daty zaistniały przewidziane w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych ustalających rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza W rozpatrywanej sprawie organ I instancji uznał co do zasady wniosek strony skarżącej o zmianę decyzji Wojewody B. z dnia 28 listopada 1997 r., czemu dał wyraz w decyzji z dnia 1 marca 1999 r., utrzymanej w mocy w tym zakresie przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją.
Do rozważenia jest zatem kwestia, czy zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, poprzez ustalenie nowych rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza, może zostać dokonana z mocą obowiązującą od dnia wejścia w życie zmienionych norm i przepisów dotyczących ochrony powietrza, które składają się na podstawę prawną decyzji o dopuszczalnej emisji, czy też wyłącznie od dnia wydania takiej decyzji, przy założeniu, że trafne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż w sprawie niniejszej do wzruszenia decyzji ostatecznej właściwy jest tryb, o którym mowa w art. 163 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. III AZP 8/83 /OSNCP 1985 nr 10 poz. 143/, że postępowanie w sprawie wzruszenia decyzji na podstawie przepisów, do których odsyła art. 163 Kpa, zostaje wszczęte w pierwszej instancji w sprawie nowej, w stosunku do sprawy rozstrzygniętej poprzednią decyzją.
Należy uznać za oczywiste, że zarówno wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, w wyniku uchylenia tej decyzji, jak i jej zmiany, oraz dokonanie nową decyzją ponownych ustaleń praw lub obowiązków adresata tej decyzji, winno - stosownie do art. 6 Kpa - mieć oparcie w przepisach prawa obowiązującego w dacie wydania nowej decyzji. Jeżeli więc w dniu 1 marca 1999 r., to jest w dacie wydania decyzji przez Wojewodę K.-P., obowiązującymi aktami prawnymi w odniesieniu do przedmiotu będącego podstawą tej decyzji, była ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz o zmianie niektórych ustaw oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 kwietnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych wartości stężeń substancji zanieczyszczających w powietrzu, to wyłącznie te akty normatywne mogły stanowić podstawę prawną tej decyzji.
Należy mieć na uwadze, że materialne prawo administracyjne cechuje ogromna różnorodność. Każda z części składowych tego prawa ma pewne szczególne właściwości, dostosowane do celów i zasad danej instytucji prawnej. Nowe akty normatywne stosuje się na ogół do oceny skutków i zdarzeń prawnych, które nastąpiły po wejściu ich w życie. W sytuacji gdy stosunki prawne powstają i są ukształtowane ostateczną decyzją administracyjną wydaną pod rządem dawnych aktów normatywnych, a skutki prawne decyzji mają obowiązywać także w czasie obowiązywania nowych norm prawnych, regulujących odmiennie ukształtowane już stosunki prawne, winna być stosowana zasada bezpośredniego /natychmiastowego/ działania nowych unormowań prawnych. Stosownie do tej zasady nowe regulacje prawne winny mieć zastosowanie do wszystkich skutków, które powstaną w przyszłości z istniejących już i ukształtowanych stosunków prawnych, z tym że zasada bezpośredniego działania nowych aktów normatywnych nie powinna naruszać zasady zakazu retroakcji, jeżeli wkracza w stosunki już ukształtowane decyzją ostateczną. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 sierpnia 1999 r. K 7/00, zgodnie z którym "Przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują w okresie, gdy nowa norma weszła w życie, należy - zgodnie z zasadą lex retro non agit - następstwa te określać na podstawie dawnych norm, ale jedynie do czasu wejścia w życie norm nowych". Z zasady bezpośredniego działania nowego prawa nie można jednak wyprowadzić ogólnego wniosku, że zmiana przepisów prawnych sama przez się powoduje zmianę praw i obowiązków ukształtowanych już decyzją ostateczną na podstawie przepisów prawnych obowiązujących przed wejściem w życie nowych przepisów. To, jakie znaczenie dla stosunków administracyjnoprawnych ukształtowanych już decyzją ostateczną ma wejście w życie nowych przepisów /zmienionych przepisów/ dotyczących tych stosunków, rozstrzygające znaczenie maja normy wprowadzające nowe przepisy, a w razie ich braku ogólne reguły międzyczasowe i zasady stosowania prawa, a także charakter stosunków prawnych, których dotyczą nowe przepisy. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej i obowiązywania jej w czasie wynika, że zmiana stosunków prawnych ukształtowanych decyzją, z uwagi na zmianę prawa, wymaga wyraźnych przepisów, które stanowią podstawę do ukształtowania tych stosunków na nowo.
Zmiana stanu prawnego ukształtowanego z mocy decyzji ostatecznej możliwa jest zatem tylko w przypadkach unormowanych w sposób pozytywny. Takim właśnie unormowaniem jest przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, z którego wynika, że ukształtowany decyzją ostateczną stan prawny dla jednostki organizacyjnej może zostać ustalony u sposób odmienny, stosowny do nowej regulacji prawnej.
Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy nie daje wystarczających podstaw do przyjęcia normy pozwalającej na objęcie rozstrzygnięciem zawartym w decyzji zmieniającej okresu, w którym obowiązywała zmieniona decyzja o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza. Przemawia za tym przede wszystkim charakter decyzji ustalających rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzania do powietrza dla danej jednostki organizacyjnej, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 6 ustawy. Otóż nie może budzić wątpliwości, że są to decyzje konstytutywne, które tworzą dla danej jednostki organizacyjnej wprowadzającej do powietrza substancje zanieczyszczające określone uprawnienie polegające na tym, że od chwili posiadania takiej decyzji jednostka organizacyjna może legalnie wprowadzać do powietrza ustalone w tej decyzji rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających. Na konstytutywny charakter tych decyzji wskazuje zarówno to, że ustala się w nich rodzaje i ilości substancji zanieczyszczających, jak i to, że istota rozstrzygnięcia polega na dopuszczeniu /zezwoleniu/ na emisję określonych zanieczyszczeń. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może więc odnosić się wyłącznie do działań jednostki organizacyjnej pro futuro, a więc do emitowania substancji zanieczyszczających po wydaniu decyzji. Decyzje tego rodzaju nie mogą więc odnosić się do zanieczyszczeń, które zostały już wprowadzone do powietrza przed wydaniem decyzji.
Zmiana decyzji o dopuszczalnej emisji w razie zmiany norm i przepisów dotyczących ochrony powietrza, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy ma również na celu ustalenie na przyszłość rodzajów i ilości substancji zanieczyszczających, których wprowadzenie do powietrza przez określoną jednostkę organizacyjną zostało z mocy tej decyzji dopuszczone. Sama zmiana norm i przepisów dotyczących ochrony powietrza nie stanowi jeszcze o tym, że jednostka organizacyjna może wprowadzać substancje zanieczyszczające w sposób odbiegający od ustaleń aktualnie obowiązującej decyzji o dopuszczalnej emisji.
Należy mieć na uwadze także względy procesowe. Dopóki w obrocie prawnym jest pierwsza decyzja o dopuszczalnej emisji, to jej ustalenia są wiążące do czasu wydania kolejnej decyzji o dopuszczalnej emisji. Nadanie więc tej kolejnej decyzji mocy ze skutkiem wstecznym oznaczałoby objęcie jej rozstrzygnięciem okresu, w którym obowiązywała i wywoływała określone skutki prawne pierwsza decyzja emisyjna. Należy mieć na uwadze również i to, że decyzja o dopuszczalnej emisji podlega wykonaniu /jest wykonywana/ w toku bieżącej działalności jednostki organizacyjnej, a więc co do okresu poprzedzającego jej zmianę została wykonana.
Prowadzi to do wniosku, że również podnoszone przez skarżące Zakłady okoliczności dotyczące zwłoki w wydaniu aktów wykonawczych do ustawy oraz pozaprocesowe informacje organu o braku podstaw do wydawania decyzji emisyjnych nie mogą uzasadniać poglądu, iż z tej przyczyny kolejna decyzja emisyjna wydana na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, powinna odnosić się także do okresu sprzed wydania tej decyzji. Odrębnym zagadnieniem jest to, czy okoliczności te mogłyby być podnoszone i mieć znaczenie w sprawie o wymierzenie kary pieniężnej za emitowanie zanieczyszczeń przekraczających co do rodzaju lub ilości substancji dopuszczalnych do wprowadzenia do powietrza, określonych decyzją emisyjną.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o NSA oddalił skargę.