Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 31 lipca 2001 r., I SA 395/00 wystąpił na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów NSA sprawy ze skargi Jarosława R. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne. Wątpliwości te dotyczą znaczenia prawnego zarządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które wskazane zostały jako podstawa prawna decyzji, a także sposobu rozstrzygnięcia o utracie uprawnień przez funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzję ostateczną.
Jarosław R. decyzją (...) z dnia 21 listopada 1997 r. wydaną przez Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej na podstawie par. 5 pkt 1 i 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 712/ otrzymał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Podstawę do przyznania równoważnika stanowiło "oświadczenie mieszkaniowe" Jarosława R. z dnia 7 listopada 1997 r. w którym wskazał, że czas dojazdu z K-a tj. miejsca zamieszkania do K., tj. miejsca pełnienia służby, publicznymi środkami transportu przekracza w obie strony dwie godziny.
W dniu 10 listopada 1999 r. Jarosław R. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Następnie Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej decyzją (...) z dnia 22 listopada 1999 r. wydaną na podstawie par. 9 w związku z par. 5 pkt 1 i par. 8 pkt 3 powołanego wyżej zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. odmówił Jarosławowi R. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Morskiego Oddziału Straży Granicznej podał, że Jarosław R. funkcjonariusz w służbie stałej zamieszkuje w K-a, a pełni służbę w K. Uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego powstaje wtedy, jeżeli funkcjonariusz lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej - art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462/. Przepis par. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej definiuje pojęcie miejscowości pobliskiej wskazując, że jest to miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji najbliższej miejsca zamieszkania. Miejscowość K-a. jest miejscowością pobliską w stosunku do K., dlatego też zasadna jest odmowa przyznania Jarosławowi R. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.
Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Komendanta Głównego Straży Granicznej decyzją (...) z dnia 31 stycznia 2000 r. Komendant Główny Straży Granicznej powołując się na art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz zarządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, a także zarządzenie z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej /M.P. nr 76 poz. 711/ stwierdził, iż dokonując interpretacji par. 2 ostatnio wymienionego zarządzenia należy uznać, że ilość, jak i rozkład połączeń publicznymi środkami transportu, a także niedostosowanie tych połączeń do czasu służby funkcjonariusza, pozostaje bez wpływu na ustalenie czasu trwania dojazdu do miejscowości, w której funkcjonariusz zamieszkuje, a w konsekwencji nie pozwala na uznanie danej miejscowości za pobliską. Komendant powołał się również na interpretację w tym przedmiocie dokonaną przez Dyrektora Departamentu Prawnego MSWiA i uznał, że miejscowość K-a. i K. są miejscowościami pobliskimi. Za datę zaś wszczęcia postępowania o stwierdzenie utraty uprawnienia do otrzymania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego zdaniem Komendanta Głównego należy uznać datę utraty uprawnienia przez Jarosława Rutynę do jego otrzymywania i w tym przedmiocie Komendant Główny powołał się na par. 8 ust. 3 powołanego zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego (...).
Skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Jarosław R. wnosząc o jej uchylenie z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżący podniósł, że Komendant Główny Straży Granicznej dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania, a zwłaszcza par. 2 tego zarządzenia poprzez przyjęcie, iż zmiana rozkładu jazdy PKP i możliwości dojazdu funkcjonariusza do służby w czasie krótszym niż 2 godz. powoduje z mocy prawa utratę uprawnienia do równoważnika. Skarżący podniósł, iż w wyniku czasowych zmian w rozkładzie jazdy praktycznie powstała możliwość dojazdu do miejsca pełnienia służby i powrotu do domu w czasie krótszym niż 2 godziny /1 godz. i 56 minut /, ale czas ten został przyjęty wyłącznie na przykładzie wybiórczo przedstawionych połączeń kolejowych z jednego dnia. Połączenia te jednak są niedogodne dla skarżącego i skutkują kilkugodzinne oczekiwanie zarówno w drodze do miejsca pełnienia służby, jak i w drodze powrotnej. Natomiast inne połączenia, których łączny czas przekracza 2 godziny są dogodniejsze i powodują skrócenia czasu oczekiwania po służbie na dojazd do domu.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wnosił o jej oddalenie podnosząc, że normatywne pojęcie "miejscowości pobliskiej" określa par. 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, a nie jak podał skarżący par. 2 zarządzenia z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego (...). Zgodnie z par. 2 pierwszego z wymienionych zarządzeń nie ma wpływu na uznanie miejscowości za pobliską okoliczność, że funkcjonariusz zmuszony jest, ze względu na czas pełnienia służby do korzystania z innych połączeń dogodniejszych dla niego, ale o dłuższym czasie dojazdu niż dwie godziny. Wobec utraty uprawnienia do pobierania świadczenia należało jak podał Komendant wstrzymać jego wypłatę w myśl par. 8 ust. 3 i par. 10 ust. 2 tego zarządzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, zakończone ostateczną decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 31 stycznia 2000 r. dotyczy utraty uprawnień funkcjonariusza Straży Granicznej Jarosława R. do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazuje na to także powołany w decyzji przepis par. 8 ust. 3 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszowi Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania. Przepis par. 8 ust. 3 tego zarządzenia stanowił, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje "w okresie od dnia powstania uprawnień do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tych uprawnień". Zachodzą zatem wątpliwości, co do sformułowania samej decyzji przez organ I instancji, a mianowicie "odmowy" przyznania równoważnika pieniężnego, który to równoważnik został już przyznany skarżącemu wcześniejszą decyzją z dnia 21 listopada 1997 r. (...), a nie wydanie stosowniej decyzji świadczącej o jego utracie.
Przepis art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej /Dz.U. nr 78 poz. 462/ w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ust. 2 tego artykułu zawarte było upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego. W oparciu o to upoważnienie oraz upoważnienie zawarte w art. 95 ust. 2 powołanej ustawy o Straży Granicznej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 30 września 1997 r. wydał zarządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /M.P. nr 76 poz. 712/, które to zarządzenie, było podstawą przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego decyzją z dnia 21 listopada 1997 r. Z tą samą datą, tj. 30 września 1997 r., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 101 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, wydał zarządzenie w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej /M.P. nr 76 poz. 711/. W par. 2 tego zarządzenia Minister określił co należy rozumieć przez "miejscowość pobliską".
Według poprzednio obowiązującej ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. minister mógł wydawać zarządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w niej upoważnień /art. 56 ust. 2/. Zarządzenia w świetle poprzednio obowiązujących zasad konstytucyjnych stanowiły źródło prawa.
W dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucja jest najważniejszym aktem prawnym w systemie prawa i inne akta prawne muszą być z nią zgodne. Konstytucja z 1997 r. przyjmuje przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego przez przyjęcie i wyliczenie form aktów normatywnych oraz podmiotów upoważnionych do ich wydania. W literaturze pojawił się inny pogląd, a mianowicie, iż inne podmioty i organy administracji publicznej, niż wymienione w Konstytucji, uprawnione są do wydawania aktów normatywnych o charakterze władczym, jeżeli takie uprawnienia są niezbędne do realizacji zadań publicznych nałożonych ustawą na te organy i podmioty /M. Kulesza - Samorząd Terytorialny 2000 nr 9/, ale pogląd ten jest odosobniony i nie znalazł poparcia ani w literaturze przedmiotu ani w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r. K 25/99 /OTK 2000 nr 5 poz. 141/ jednoznacznie przyjął, że Konstytucja stanowi zamknięty system źródła prawa powszechnie obowiązującego. Według art. 87 Konstytucji źródłami prawa są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Natomiast art. 93 ust. 1 Konstytucji stanowi, że uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny.
Normy aktu prawa wewnętrznego mogą zaś obowiązywać tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu ten akt /art. 93 ust. 1 Konstytucji/; może być on wydany na podstawie ustawy /art. 93 ust. 2 Konstytucji/ i podlega kontroli co do jego zgodności z powszechnie obowiązującym prawem /art. 93 ust. 3/. Akty te natomiast nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów /art. 93 ust. 2/. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku nie wypowiedział się co do przepisu art. 241 pkt 6 Konstytucji. Przepis ten określa, że w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji Rada Ministrów ustali, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji wymagają - stosownie do warunków określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji - zastąpienia ich przez rozporządzenia wydane na podstawie upoważnienia ustawy, której projekt Rada Ministrów miała przedstawić Sejmowi. W tym terminie Rada Ministrów miała przedstawić też Sejmowi projekt ustawy określający, które akty normatywne organów administracji rządowej wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji stają się uchwałami albo zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie zakreślonym Konstytucją Rada Ministrów nie wykonała obowiązku nałożonego w zakresie nakazu uporządkowania systemu źródeł prawa. Dopiero dokonała tego ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 120 poz. 1268/, ale ustawą tą nie została objęta ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Nowelizacja tej ostatnio wymienionej ustawy została dokonana ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej i innych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 498/, która weszła w życie dopiero z dniem 14 czerwca 2001 r. W tej noweli, w ustawie o Straży Granicznej dodano ust. 3 w art. 92 określając, co należy rozumieć przez "miejscowość pobliską", a w art. 96 ust. 2 zostało zawarte upoważnienie dla Ministra do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz warunków przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego.
Konstytucja, ani przepis innej ustawy, nie określiła że wydane przez ministrów zarządzenia utraciły moc prawną z upływem dwóch lat od wejścia w życie Konstytucji z mocy samego prawa. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 lipca 2001 r. P 4/00 /OTK 2001 nr 5 poz. 126/ stwierdził, że zarządzenia nie utraciły automatycznie mocy prawnej. "Akty te nadal obowiązują do czasu dostosowania ich do przewidzianego w Konstytucji systemu źródeł prawa w drodze legislacyjnej lub w procesie wykładni i stosowania prawa". Zarządzenia nie stanowią zaś źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2001 r. I SA 415/00 przyjął, że zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie utraciły mocy prawnej z mocy prawa, a stały się w rozumieniu art. 93 ust. 1 Konstytucji aktami prawa wewnętrznego. Jako akty prawa wewnętrznego nie mogły zatem stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji, dotyczącej odmowy przyznania równoważnika skarżącemu. Podstawą prawną wydania decyzji, do czasu uporządkowania źródeł prawa, mógł być tylko art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, który to przepis, do czasu wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania /Dz.U. nr 106 poz. 1213/, stanowił jedyne źródło prawa powszechnie obowiązującego w tej sprawie. Art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej nie określił w jakiej drodze, tj. zarządzeniem czy rozporządzeniem, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ma określić wysokość i szczegółowe zasady przyznania i zwracania równoważnika pieniężnego. Z momentem kiedy wydane zarządzenia stały się, stosownie do art. 93 Konstytucji, aktami wewnętrznymi, upoważnienie zawarte w art. 96 ust. 2 ustawy o Straży Granicznej, zdaniem Sądu, pozwalało na wydanie stosownego rozporządzenia i minister wydał je w dniu 22 grudnia 1999 r. Minister stosownie do art. 149 ust. 2 Konstytucji jest uprawniony do wydawania rozporządzeń, a zgodnie z Konstytucją rozporządzenie stanowi źródło prawa /art. 87/.
O ile w dacie wydania decyzji przez organ I instancji powołane rozporządzenie z dnia 22 grudnia 1999 r. jeszcze nie obowiązywało, gdyż weszło w życie z dniem 24 grudnia 1999 r., o tyle organ II instancji orzekał już po wejściu w życie tego rozporządzenia i podstawą wydania decyzji mogło być już tylko to rozporządzenie, a nie powołane zarządzenie. W myśl par. 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1999 r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie "od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia utraty tych uprawnień". Natomiast w czasie orzekania przez organy, ani art. 96 ustawy o Straży Granicznej ani powołane rozporządzenie nie określały co należy rozumieć przez "miejscowość pobliską". Skoro samo uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika z art. 96 ustawy o Straży Granicznej, natomiast przesłanka do jego przyznania - "miejscowość pobliska" - nie była zdefiniowana ani w ustawie ani w rozporządzeniu, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy orzekające powinny w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie w drodze uznania administracyjnego, posiłkując się jedynie pojęciem "miejscowości pobliskiej" zawartym w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej, ustalić i ocenić, czy miejsce zamieszkania skarżącego /K-a./ można uznać za miejscowość pobliską w stosunku do miejscowości, w której skarżący pełni służbę /K./. Przy takim rozumieniu pojęcia "miejscowości pobliskiej" nie może stanowić samoistnej wyłącznej podstawy akt wewnętrzny w postaci powołanego zarządzenia, gdyż definicja tego pojęcia nie miała charakteru normatywnego. Tym bardziej nie może stanowić podstawy normatywnej pismo Dyrektora Departamentu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji.
Pojęcie "miejscowości pobliskiej" zostało określone w ust. 3 art. 92 w drodze noweli ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 45 poz. 498/, która weszła w życie z dniem 14 czerwca 2001 r.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odnosi się bezpośrednio do przyznania świadczenia, które to świadczenie zostało już przyznane inną decyzją ostateczną, a mianowicie decyzją z 21 listopada 1997 r. Z treści decyzji wydanych w tej sprawie wynika, że decyzje te odmawiają przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy pozostały w obrocie prawnym: jedna decyzja przyznająca skarżącemu równoważnik pieniężny i druga odmawiająca przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Przeprowadzone postępowanie, w którym wydano zaskarżone decyzje, dotyczyło utraty równoważnika pieniężnego, a nie jego przyznania. Utrata uprawnienia zaś może nastąpić przy zaistnieniu zmiany okoliczności mających wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika /par. 10 rozporządzenia/. Z przepisu powołanego par. 9 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 1999 r. wynika, że w sprawach równoważników pieniężnych wydaje się decyzje. Decyzja przyznająca równoważnik pieniężny ma charakter decyzji konstytutywnej i utrata przyznanego nią świadczenia musi nastąpić również w tej samej formie, czyli w drodze decyzji konstytutywnej orzekającej o utracie czy cofnięciu nabytych praw inną decyzją. Jeżeli funkcjonariusz utracił uprawnienia do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie tego uprawnienia powoduje, że decyzja przyznająca poprzednio funkcjonariuszowi to uprawnienie, przestaje wywoływać skutki prawne. Tak powinna być rozpoznana sprawa po wyroku NSA na podstawie aktualnego stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy.
Z tych też względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr poz. 368 ze zm./.