Orzeczenie TK z 8 stycznia 1991 r., P 1/90

Tezy

Przepis par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 78/ jest niezgodny z art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1989 nr 14 poz. 74 ze zm./.

Uzasadnienie

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy o TK stanowi, że Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie w razie utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia.

Odnosi się do sytuacji, w której utracił moc prawną akt normatywny kwestionowany w pytaniu prawnym, nie zaś akt prawny stanowiący podstawę kontroli.

Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego stanowiący podstawę kontroli nie może być przyjęta za przesłankę do umorzenia postępowania na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy.

Zmiana stanu prawnego w tym zakresie powoduje jedynie to, że ocena zakwestionowanego aktu normatywnego zostanie dokonana z punktu widzenia innych aktów ustawodawczych lub przepisów Konstytucji.

Zakres stosowania art. 4 ust. 2 ustawy o TK, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaga bardzo starannego wyważenia. Umorzenie bowiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dokonane na skutek utraty mocy prawnej poddanego kontroli aktu normatywnego może powodować negatywne skutki uboczne w postaci osłabienia funkcji orzeczniczej tego organu, ważnej przede wszystkim dla oceny istniejącego stanu prawnego - i co ważniejsze - może również powodować trudności w naprawianiu skutków nieprawidłowych rozstrzygnięć zapadłych w tych konkretnych sprawach, które rozstrzygane były w oparciu o normy prawne sprzeczne z ustawą, a nawet z Konstytucją. W przypadku bowiem umorzenia postępowania i nie wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości zastosowania art. 28 ustawy o TK.

Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał Konstytucyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie dokonana nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc nowelizacja aktu stanowiącego odniesienie do kontroli, nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania oraz uznał swoją kompetencje do rozpatrzenia zgodności kwestionowanego w pytaniu prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego par. 12 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustawy z dnia 29 września 1990 r.

Zauważyć należy, że ustawodawca, zmieniając dotychczasowe brzmienie ustawy o gospodarce gruntami w części dotyczącej materialnych podstaw nowej regulacji rozporządzeniowej w kwestii przedmiotowych opłat, nie postanowił jednak expressis verbis o utrzymaniu w mocy dotychczasowych przepisów wykonawczych, do czasu zastąpienia ich nowymi, czy w określonym zakresie lub pod określonym warunkiem. Fakt ten - z punktu widzenia dobrej legislacji naganny (...) sprawia, że w celu ustalenia zakresu obowiązywania dawnych przepisów to jest przepisów niesprzecznych ze znowelizowaną ustawą, należy posłużyć się powszechnie uznanymi regułami kolizyjnymi, które służą usuwaniu sprzeczności w systemie prawa. W danym przypadku jest nią reguła lex superior legi inferiori.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że zachowanie jedności koncepcyjnej określonej regulacji prawnej opartej na ustawie i aktach w stosunku do niej wykonawczych wymaga zasadniczo, aby akty takie wchodziły w życie razem z nowym przepisem ustawowym, a tym samym traciły moc poprzednie przepisy wykonawcze. Odwlekanie w czasie wydania nowych przepisów wykonawczych do zmienionej ustawy powoduje, że zamierzony cel rozwiązań prawnych może nie zostać spełniony, zaś podstawa prawna wydania i same przepisy wykonawcze nie tworzą spójnej całości. Taka sytuacja odbija się ujemnie na stosowaniu prawa, ponieważ wykładnia tego, co obowiązujące i co nie jest sprzeczne z ustawą, może być niejednolita u różnych podmiotów stosujących prawo.

Wspomniany zakres zmian w ustawowych podstawach kontroli, będących następstwem ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. wraz z jego par. 12, kwestionowanym w pytaniu prawnym Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, stworzył określoną sytuację procesową dla TK.

Konsekwencją zmian prawa w zakresie objętym pytaniem prawnym jest wyłączenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do badania przepisu par. 12 przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. ściślej z normami dotyczącymi zasad ustalania opłat za wieczyste użytkowanie gruntów. W związku ze zmianą stanu prawnego Trybunał Konstytucyjny postanowił nie orzekać w sprawie legalności kwestionowanych przepisów rozporządzenia w okresie do dnia 5 grudnia 1990 r., to jest do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r /art. 13/.

Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć przy tym, że prawo badania legalności kwestionowanych przepisów rozporządzenia w okresie do 5 grudnia 1990 r. przysługuje - zgodnie z art. 62 Konstytucji - Sądowi rozpatrującemu sprawę w związku z którą powstało zagadnienie prawne, będące przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału.

Trybunał Konstytucyjny ze swej strony raz jeszcze pragnie stwierdzić - w ślad za swoim wcześniejszym orzecznictwem - że warunkiem legalności rozporządzenia jest m.in. to by jego przepisy miały charakter wykonawczy do ustawy. W tym celu upoważnienie zawarte w ustawie musi być tak sformułowane, aby odsyłało do unormowania tylko takie sprawy, które są regulowane w ustawie i służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w postanowieniach ustawy. Przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności upoważnienie do wydania rozporządzenia "powinny wyznaczać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze rozporządzenia. Nie można bowiem wykonywać w drodze rozporządzenia tego, co nie zostało ustalone w ustawie /patrz K 1/87/. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego tak zinterpretowany konstytucyjny warunek wydawania rozporządzeń "w celu wykonania ustaw" łączy się ściśle z drugim warunkiem wydawania ich na "podstawie ustawy", to jest na podstawie upoważnienia wyraźnego /nie opartego na domniemaniu/ i szczegółowego.

Fakt, iż w następstwie zmiany stanu prawnego, będącego podstawą legalności aktu niższego rzędu, Trybunał Konstytucyjny nie orzekł w sprawie legalności kwestionowanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisu par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w oparciu o ustawę z 1985 r. o gospodarce gruntami przed jej zmianą ustawą z dnia 29 września 1990 r., wywołać może pytanie, dlaczego Trybunał Konstytucyjny sprawy tej nie rozpatrzył wcześniej, to jest przed dokonaną we wrześniu 1990 roku nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Inaczej, czy nie mamy do czynienia ze zwłoką Trybunału Konstytucyjnego, która pociągnęła za sobą określone konsekwencje proceduralne i następstwa niekorzystne dla interesu prawnego tych obywateli, których sprawa zawisła w Naczelnym Sądzie Administracyjnym. TK pragnie w związku z tym zauważyć, że pytanie prawne Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1990 r. zostało sformułowane już po podjęciu prac nad nowelizacją ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Druk sejmowy z rządowym projektem ustawy nowelizacyjnej nosi datę 9 kwietnia 1990 r., zaś pierwsze czytanie projektu odbyło się 11 kwietnia 1990 r. TK reprezentuje pogląd, że wszczęcie prac legislacyjnych zamierzających do zmiany aktu normatywnego, stanowiącego przedmiot bądź podstawę kontroli, czyni kwestię prawną materią również polityczną, wymagającą rozstrzygnięcia przez polityczne organy państwa. W czasie trwania prac legislacyjnych celowe jest, zdaniem TK przyjęcie niepisanej zasady powściągliwości sędziowskiej, jeżeli ważne względy prawne nie nakazują mu wcześniej rozstrzygnąć sprawy w której postępowanie zostało wszczęte. Tym ważnym względem może być w szczególności konieczność ochrony praw obywateli. W przypadku rozpatrywanym przez Trybunał Konstytucyjny prawa te nie ucierpiały z uwagi na to, że - jak powiedziano - Sąd rozpatrujący sprawę w związku z którą powstało pytanie prawne Prezesa NSA, zachował kompetencję do jej rozstrzygnięcia także w trybie kontroli norm prawa przez Sąd stosowanego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, tak jak w każdym przypadku tego rodzaju, powinno być pomocne sądowi w znalezieniu właściwego rozstrzygnięcia.

Zmiana ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustawą z dnia 29 września 1990 r. spowodowała - jak napisano wyżej - że TK musiał dokonać oceny kwestionowanego przepisu par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z punktu widzenia nowej podstawy, to jest z uwzględnieniem przepisów ustawy nowelizowanej z dnia 29 września 1990 r. Podstawą kontroli legalności są bowiem zawsze normy prawne obowiązujące w chwili wyrokowania. Nie muszą być to wyłącznie normy zawarte w pytaniu prawnym /we wniosku/, lecz także te przepisy, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio materii unormowanej w badanym akcie normatywnym. Trybunał Konstytucyjny doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie podstawą kontroli kwestionowanego przepisu par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. winny być prócz art. 46 ust. 5, a także art. 47 ust. 3 ustawy z 1985 r. w brzmieniu ustawy nowelizacyjnej z dnia 29 września 1990 r., ponadto przepisy art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 3 oraz art. 47 ust. 2 ustawy w jej nowym brzmieniu. Te ostatnie przepisy w istotny sposób zmieniły materialną podstawę unormowania zasad i trybu ustalania opłat za wieczyste użytkowanie, a więc materię, która według art. 46 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ma być uregulowana rozporządzeniem Rady Ministrów. Są one częścią szerokiej i gruntowej zmiany ustawy o gospodarce gruntami, opartej na nowej, innej niż dotąd koncepcji tej gospodarki.

Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w kwestii zasad ustalania opłat za wieczyste użytkowanie gruntów ustawa /w brzmieniu nowelizacji z dnia 13 lipca 1988 r./ milczała. Jedynie wydane w następstwie tej nowelizacji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 października 1988 r., zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. par. 11a /w par. 12 w brzmieniu tekstu jednolitego/, stanowiło, że "za grunt", którego cena została ustalona w drodze przetargu opłaty ustala się od tej ceny zgodnie z przepisami rozporządzenia, bez stosowania obniżek". Porównanie par. 12 rozporządzenia Rady Ministrów z zasadami ustalania przedmiotowych opłat w ustawie nowelizacyjnej z dnia 29 września 1990 r. doprowadziło TK do wniosku, że rozporządzenie po nowelizacji ustawy pozostaje w zgodności z jej art. 45 ust. 2 i art. 46 ust. 1 i 3, gdy idzie o przyjętą w obydwóch aktach zasadę ustalania opłat w oparciu o cenę uzyskaną w przetargu. Na tym jednak kończy się zasadniczo zgodność przedmiotowego przepisu par. 12 rozporządzenie Rady Ministrów ze znowelizowaną ustawą.

Taki stan prawny powoduje, że ustalenie opłat rocznych za wieczyste użytkowanie gruntów wg norm określonych w znowelizowanej ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może odbywać się - pomimo oparcia go na wspólnej podstawie przetargu - "zgodnie z przepisami rozporządzenia", jak to postanawia jego par. 12, w każdym razie w części co do których sprzeczność z ustawą orzekł TK. Częściowo sprzeczności między przepisami ustawy, a rozporządzenia Rady Ministrów mogą być wyeliminowane w procesie ich stosowania z uwzględnieniem zasady, że nie mogą obowiązywać przepisy aktu wykonawczego do ustawy niezgodne z ustawą. Reguła "lex superior derogat legi inferiori" godzi jednak, zwłaszcza w praktyce organów administracji, wykładnią małą spójną i niejednolitą. Także z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. Doprowadzenie do zgodności przepisów przedmiotowego rozporządzenie Rady Ministrów ze znowelizowaną ustawą w zakresie regulacji objętej pytaniem prawnym wymaga ingerencji legislacyjnej w formie wydania nowego rozporządzenia Rady Ministrów na podstawie art. 46 ust. 5 i art. 47 ust. 3 ustawy. Rozporządzenie takie będzie musiało być podporządkowane w całości koncepcyjnym założeniom nowej gospodarki gruntami, zdecydowanie odbiegających od tych, jakie leżały u podstaw ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przed jej zmianą ustawą z dnia 29 września 1990 r. Dopiero taka regulacja uczynić może zasadność wymaganiom Konstytucji, by rozporządzenie wydane zostało na podstawie i w celu wykonania określonej ustawy.