Uzasadnienie
Punktem wyjścia dla rozważań czy kwestionowane w pytaniu prawnym przepisy pozostają w zgodności czy też nie z Konstytucją winna być konstatacja, że Konstytucja zawiera skierowany do państwa nakaz zapewnienia obywatelom minimum socjalnego. Podstawą obowiązywania tak brzmiącej normy stanowi art. 68 w związku z art. 79 w odniesieniu do rodziny jako prawnie chronionego dobra. Normę powyższą należy interpretować mając na uwadze treść art. 2 Konstytucji w części wyrażającej zasadę sprawiedliwości społecznej. Ta ostatnia zawiera formułę każdemu według jego potrzeb, rozumianych jako potrzeby podstawowe i formułę tę należy stosować właśnie do osób, których minimum socjalne jest zagrożone. W naszym systemie prawa rozwinięcie powyższych zasad konstytucyjnych o ile chodzi o bezrobotnych nastąpiło w taki sposób, że bezrobotny uzyskuje zasiłek dla bezrobotnych jako świadczenie przyznane jedynie na pewien okres czasu i po utracie tego zasiłku osoba taka może zabiegać o zasiłek z tytułu pomocy społecznej.
W świetle przepisów ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu zasiłek dla bezrobotnych jest świadczeniem pieniężnym przysługującym ex lege bezrobotnemu /w znaczeniu przyjętym w ustawie, zwłaszcza w art. 2 ust. 1 pkt 9/ z Funduszu Pracy pod warunkiem posiadania z reguły określonego okresu zatrudnienia /stażu zasiłkowego/ przed dniem zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy i wypłacanym przez określony okres czasu /z reguły 12 miesięcy/. Co do charakteru prawnego nie jest on jednoznaczny. Zasiłek dla bezrobotnych jest szczególnym, publiczno-prawnym świadczeniem z Funduszu Pracy, zbliżonym najbardziej do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Nie jest to jednak świadczenie typu ubezpieczeniowego, bowiem wypłacany jest z innego funduszu /nie ustalają go organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, spory z nim związane nie są rozpatrywane przez sądy pracy/. Nie jest także świadczeniem z pomocy społecznej, chociaż ma pewne cechy podobne do zasiłków z pomocy społecznej, w szczególności gdy idzie o kształtowanie jego wysokości. Po zmianie ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. wysokość zasiłków dla bezrobotnych określona jest minimalnym poziomem /minimalnych potrzeb/. Zasiłek dla bezrobotnych swoim charakterem zbliżony jest zatem najbardziej do świadczeń przysługujących z tytułu ubezpieczenia społecznego. Podobny jest bowiem sposób gromadzenia środków na wypłatę tych zasiłków. Służy do tego mianowicie fundusz celowy, to jest Fundusz Pracy, który tworzy się ze składek zakładów pracy. Od bezrobotnego /tak jak od ubezpieczonego/ wymaga się ponadto - podobnie jak przy ubezpieczeniu społecznym - przepracowania pewnego okresu czasu /stażu zasiłkowego/. Ważnymi elementami konstrukcji zasiłku dla bezrobotnych są przesłanki /warunki/ nabycia prawa do zasiłku.
Trybunał Konstytucyjny rozpatrując charakter prawa do zasiłków dla bezrobotnych, w szczególności zaś wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do pozbawienia prawa do zasiłków dla bezrobotnych w przypadkach objętych pytaniami, doszedł do wniosku, że skonstruowane w ustawie prawo do zasiłków nie ma wyraźnej determinacji konstytucyjno-prawnej, na tle obowiązujących przepisów konstytucyjnych. Przyporządkowanie tego prawa postanowieniem Konstytucji nie ułatwia także jego niejednolity charakter. Prawo do zasiłków nie znajduje przede wszystkim swojej podstawy w art. 70 przepisów Konstytucji RP, pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. Ukształtowane przez ten artykuł w szerokim, zakresie prawo do zabezpieczenia społecznego we wszystkich jego formach /zaopatrzenia społecznego, ubezpieczenia społecznego i pomocy społecznej/ nie uwzględnia tej jego przesłanki jaką może być bezrobocie. Nie uwzględnia jej, bo z uwagi na ideowy rodowód tego przepisu /tak jak zresztą całego rozdziału 8/ uwzględniać nie mógł. Obecna ustawowa konstrukcja prawa do zasiłków - w szczególności oparcie ich finansowania na systemie składek na Fundusz Pracy - powinna jednak znaleźć swoją konstytucyjną podstawę w przyszłym prawie do ubezpieczenia społecznego, m.in. z powodu bezrobocia, tak jak to jest w państwach Wspólnoty Europejskiej. Powyższa konstatacja nie oznacza jednak, że prawo do zasiłku, w szczególności warunki jego nabycia kształtowane przez ustawodawcę nie mogą być badane z punktu widzenia zgodności z obowiązującą Konstytucją. Dotyczy to w szczególności tej przesłanki, która została sformułowana w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 25 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu po jej zmianie z dnia 27 lipca 1990 r. to jest statusu bezrobotnego jednego żywiciela rodziny lub jego utraty pomimo braku wymaganego stażu zasiłkowego /180 dni zatrudnienia w ciągu 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania/.
Podstawę konstytucyjną prawa do zasiłku dla takiej kategorii bezrobotnych - przy spełnieniu określonych wymagań ustawowych, w szczególności ujętych w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. - Trybunał Konstytucyjny znajduje w trzech zasadach konstytucyjnych:
- zasadzie sprawiedliwości społecznej, którą urzeczywistniać ma Rzeczpospolita Polska jako demokratyczne państwo prawne /art. 1 Konstytucji/, ściślej w formule sprawiedliwości podziału według potrzeb rozumianych jako potrzeby podstawowe, które państwo musi zabezpieczyć:
- w prawie macierzyństwa i rodziny do opieki i ochrony ze strony państwa, zwłaszcza w stosunku do rodzin o licznym potomstwie /art. 79 ust. 1 Konstytucji/. Prawo to i odpowiadający mu obowiązek państwa do opieki i ochrony nie zostało wprawdzie bliżej zdefiniowane w konstytucji, w szczególności gdy idzie o określenie form /instrumentów/ prawnych ich realizacji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednakże, że winno się ono urzeczywistniać - analogicznie jak prawo z art. 70 Konstytucji - w formie zaopatrzenia społecznego o charakterze roszczeniowym. Odpowiada mu charakter prawa do zasiłku dla bezrobotnych;
- w prawie do pracy. Wprawdzie art. 68 Konstytucji powinien być interpretowany z uwzględnieniem zasady swobody gospodarczej /art. 6 Konstytucji/ i odpowiedzialności jednostki za swój własny los, jednakże również z wykorzystaniem norm prawa międzynarodowego, wiążących Polskę w zakresie prowadzenia przez państwo polityki pełnego, racjonalnego /produktywnego/ zatrudnienia.
Przepis art. 1 i art. 68 Konstytucji nakłada na państwo obowiązek działania i rozwijania mechanizmów społeczno-ekonomicznych służących pełnemu zatrudnieniu. Łączy się z tym obowiązek zabezpieczenia społecznego na wypadek braku pracy. Istnieje w tym zakresie taka prawidłowość mająca swe odzwierciedlenie w prawie międzynarodowym: im mniejsze postępy w rozwoju zatrudnienia przez państwo, tym większe obowiązki ciążą na państwie w sferze zabezpieczenia społecznego. Jakkolwiek ze względu na klauzulę rebus sic stantibus dopuszczalne jest ograniczenie świadczeń przysługujących z tytułu określonego prawa, to jednak nieuzasadnione jest jego całkowite zniesienie, gdy idzie o bezrobotnych jedynych żywicieli rodziny. Nabycie prawa do zasiłku przez takie osoby dotknięte bezrobociem nawet w złej sytuacji ekonomicznej Państwa powinno być respektowane. Tak też dzieje się w innych państwach przestrzegających art. 23 ust. 1 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 1948 r.
Kwestionowany przez wnioskodawców zapis ustawy na podstawie którego jedynemu żywicielowi rodziny nie przysługuje zasiłek dla bezrobotnych o ile w ciągu 12 miesięcy przed dniem zarejestrowania nie przepracował 180 dni narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych w stosunku do jedynych żywicieli, którym na podstawie ustawy został odebrany zasiłek. Natomiast w stosunku do jedynych żywicieli, którzy nie mogą obecnie nabyć zasiłku, gdyż nie należą do kategorii mieszczących się w warunkach przewidzianych w art. 20 ust. 2 kwestionowanej ustawy, naruszone jest prawo do zabezpieczenia społecznego przewidziane w art. 79 ust. 1 Konstytucji, z którego to przepisu wynika powinność państwa zapewnienia opieki i ochrony macierzyństwa w rodzinie.
Przyjmując, że zasada sprawiedliwości społecznej wymaga zabezpieczenia warunków egzystencji między innymi także ludziom zdolnym do pracy i gotowym do jej przyjęcia w ramach stosunku pracy, ale nie mających pracy, należy stwierdzić, że ta konstytucyjna dyrektywa nie jest zrealizowana. W tym miejscu należy dodać, że związek prawa do pracy - rozumiany jako obowiązek państwa o określonej treści - z prawem do zabezpieczenia społecznego podkreśla pośrednio art. 1 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Ustawa nakłada bowiem na Państwo m.in. zadanie łagodzenia skutków bezrobocia, które to zadanie w świetle dalszych przepisów realizuje się m.in. przez obowiązujące zasiłki dla bezrobotnych. Związek prawa do pracy z prawem do zasiłku dla bezrobotnych wyraża się także w instytucji i charakterze Funduszu Pracy. Powstaje on bowiem ze składek płaconych przez zakłady pracy za pracowników oraz przez osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności. Składają się na ten fundusz zatem pracujący lub prowadzący działalność pozarolniczą, chociaż wspomagany jest - co konieczne wobec wielkości zadań państwa w walce z bezrobociem - przez budżet państwa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego znaczenia decydującego nie ma na to, że jedni żywiciele rodziny nie muszą wykazać się wymaganym stażem zasiłkowym, mogli także nigdy nie pracować a zatem nie składali się na Fundusz Pracy. Bezrobotni bowiem w przypadkach określonych przez ustawę /dotyczy to np. także absolwentów szkół, osób wykonujących tzw. niepracownicze zatrudnienie w służbach zmilitaryzowanych/ nie muszą wcześniej pracować by otrzymać zasiłek. Znaczenie tutaj ma bowiem - zwłaszcza w odniesieniu do jedynych żywicieli rodziny, a więc w sytuacjach ekstremalnych - fakt wykonywania zajęcia, czy obowiązków społecznie użytych oraz zasada solidaryzmu społecznego, nakazująca wspomagać z funduszu wypracowanego przez pracujących tych, którzy z określonych, uzasadnionych względów do jego powstania się nie przyczyni.
Ocena przepisów art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. pomijających przedmiotową przesłankę nabycia prawa do zasiłków z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z grudnia 1989 r. o zatrudnieniu pozwoliła na wyprowadzenie przez Trybunał Konstytucyjny wniosku o ich sprzeczności z Konstytucją. Wymienione wyżej konstytucyjne podstawy oceny mają znaczenie według podanej wyżej kolejności. Decydujące jednak są podstawy określone w punktach a) i b). Powołanie się bowiem Trybunału Konstytucyjnego na trzeci wzgląd konstytucyjny, to jest prawo do pracy - mający utrzymać prawo do zasiłków w ramach ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu i płacenie zasiłków z Funduszu Pracy - jakkolwiek aktualnie uzasadnione - stracić może na znaczeniu z chwilą umocnienia prawa do zasiłku z pomocy społecznej jako prawa o charakterze roszczeniowym, mającym odpowiednie źródła finansowania.
Przystępując do rozważania problemu wynikającego z pominięcia w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu warunku przyznania zasiłku dla bezrobotnych przewidzianego poprzednio w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu, to jest dla tych, którzy posiadali długi staż pracy /mężczyźni co najmniej 20 lat, a kobiety 15 lat/, a nie spełniają warunku pozostawania w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania co najmniej 180 dni w stosunku pracy lub podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres 180 dni,
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. Podstawą orzeczenia, jego głównym motywem jest rozumienie funkcji /istoty/ prawa do zasiłku wynikające z konstytucyjnego rozumienia prawa do pracy i połączonego z nim prawa do pomocy państwa w razie jej braku.
Z zasiłkiem dla bezrobotnych związane są takie okoliczności jak: pojawienie się ryzyka bezrobocia, łagodzenia skutków bezrobocia, sposób tworzenia funduszu pracy z udziałem zakładów pracy, warunki jego otrzymania /staż pracy, ubezpieczenia/ i roszczeniowy charakter prawa do zasiłku przy bezroszczeniowości prawa do pracy. Ryzyko bezrobocia ma inny charakter, aniżeli ryzyko związane z zachorowaniem czy inwalidztwem pracownika, na zmianę sytuacji bezrobotnego ma bowiem wpływ zarówno polityka państwa, jak i jego aktywność w poszukiwaniu pracy. Długotrwałość zasiłku opartego na ryzyku, warunki, które decydują o zasadzie jego przyznawania zostały unormowane z art. 20 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu.
Z wyjątkiem okoliczności /sytuacji/ ściśle wymienionych w ust. 2 art. 20 ustawy, prawo do zasiłku związane jest zatem z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy lub stosunku służbowego, ponadto z podleganiem ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez określony czas /180 dni/ i przede wszystkim w okresie 12 miesięcy poprzedzających, dzień zarejestrowania. Takie jest także stanowisko innych ustawodawstw państw rozwiniętych /np. Grecji, Francji, Holandii/. Można zatem stwierdzić, że ustawodawca powodowany ideą, która znalazła się u podstaw ustanowienia prawa do zasiłku w ustawie z dnia 16 października 1991 r. zracjonalizował rozwiązanie prawne w tym przedmiocie. Poza wyjątkami dotyczącymi między innymi bezrobotnych o bardzo długim stażu pracy /np. 30 letnim kobiet i 35 letnim mężczyzn/ i kategorii bezrobotnych jedynych żywicieli rodzin lub tych, którzy utracili swojego żywiciela w okresie 12 miesięcy wymienionych w ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 1990 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu /Dz.U. nr 56 poz. 323/ Trybunał Konstytucyjny uznał, że taka racjonalizacja wcześniejszych rozwiązań prawnych nie jest niezgodna z Konstytucją. W zasadzie bowiem zasiłek dla bezrobotnych nie powinien pełnić funkcji świadczenia socjalnego na wypadek braku środków do życia przez nieograniczony czas, gotowości do pracy.
Zasiłek dla bezrobotnych nie ma w pełni charakteru wzajemnego świadczenia i świadczenie to nie ma tak samo silnych podstaw do ochrony jak świadczenia emerytalno-rentowego, podstawa wywodzących się z zasady pacta sunt servanda. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny przyjął, że poprzez pominięcie w art. 20 ust. 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu kategorii bezrobotnych, którzy legitymowali się stażem pracy 15 lat kobiety i 20 lat mężczyźni, a którzy nie spełniają warunku pozostawania w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania co najmniej 180 dni w stosunku pracy lub podlegają ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności przez okres co najmniej 180 dni, nie doszło do naruszenia istoty zasady praw nabytych, tym samym i art. 1 Konstytucji pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r.
Gdy idzie jednakże o wygaszenie praw nabytych w majestacie prawa - jeżeli nie można stanowczo powiedzieć, że są niesłusznie nabyte, czy ze względu na regułę rebus się stantibus - to odjęcie ich powinno następować z zachowaniem odpowiedniego vacatio legis. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 przepisów przejściowych i końcowych ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu zastosował 3 miesięczne vacatio legis, lecz mając na uwadze wyraźnie określony czas otrzymywania zasiłków przez bezrobotnych czas ten uznał za niedostateczny. Ustawodawca powinien był wygasić prawo do zasiłku dla tych kategorii bezrobotnych, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 i pkt 10 ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu co najmniej z dniem upływu terminu, do którego przysługiwał im zasiłek. Stosując tylko 3 miesięczne vacatio legis w stosunku do obydwu wymienionych kategorii bezrobotnych ustawodawca naruszył prawo już nabyte tych bezrobotnych co jest niezgodne z art. 1 Konstytucji.