Orzeczenie TK z 11 lutego 1997 r., P 2/96

Teza

Przepisy paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 119 poz. 570/ nie są niezgodne z art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 6, art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./.

Uzasadnienie

1. Jak wynika z analizy akt sprawy, postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie prawne nie jest prostym powtórzeniem pytania prawnego, skierowanego uprzednio do NSA przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pytanie sformułowane przez Kolegium oznaczało w istocie wątpliwość co do wykładni przepisu par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych w związku z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Tłem tego pytania było bowiem konkretne postępowanie administracyjne w drugiej instancji, mające za przedmiot odwołanie od decyzji organu, który za powierzchnię normatywną w rozumieniu przepisów rozporządzenia uznał faktyczną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zajmowanego przez określoną ilość osób, mieszczącą się w granicach, określonych przez art. 42 ust. 1 powołanej ustawy.

Kolegium oczekiwało od NSA podania właściwej interpretacji terminu prawnego normatywna powierzchnia użytkowa lokalu, przy czym jest oczywiste, iż od przyjęcia określonej wykładni tego przepisu przez NSA w sposób bezpośredni uzależniona jest treść rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. Organ ten zarazem nie kwestionuje legalności odnośnego przepisu rozporządzenia.

Tymczasem NSA postanowił zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów par. 2 i 3 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z przepisami art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 6, art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali.

Przedstawione przez NSA pytanie dotyczące legalności dwóch przepisów rozporządzenia, konfrontowanego z czterema przepisami ustawy, oznacza zatem podwójne rozszerzenie, a nawet zmianę charakteru pytania Kolegium:

po pierwsze, zmienione zostało żądanie wykładni na żądanie orzeczenia przez Trybunał o legalności, po drugie, zakresem pytania objęto dodatkowo - w porównaniu do pytania Kolegium - jeden przepis rozporządzenia i cztery przepisy ustawy.

Z oczywistych względów NSA nie mógł wprost powtórzyć pytania Kolegium w formie wniosku o wykładnię przepisów rozporządzenia. Taki wniosek jako wniosek dotyczący aktu podustawowego, wyłączonego spod kompetencji TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni byłby niedopuszczalny i podlegałby odrzuceniu przez Trybunał. Dlatego też można uznać dopuszczalność wyrażonego przez NSA poglądu, który następująco uzasadnia modyfikację istoty i zakresu żądania Kolegium:

od rozstrzygnięcia kwestii legalności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów zależy treść odpowiedzi NSA na pytanie Kolegium.

Uchwała Sądu, zawierająca odpowiedź na pytanie prawne, wiąże w danej sprawie i Kolegium i Sąd, a postulowane rozstrzygnięcie o legalności przepisów jest tym bardziej konieczne, że sprawy o przyznanie dodatków mieszkaniowych, w których mogą mieć zastosowanie kwestionowane przepisy, nie są sprawami jednostkowymi.

Z uzasadnienia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego pośrednio wynika rozstrzygnięcie wątpliwości podniesionej przez Kolegium, że przez normatywną powierzchnię użytkową lokalu Sąd ten rozumie powierzchnię, nie przekraczającą górnego limitu, ustalonego w art. 42 ust. 1 ustawy.

Merytoryczna odpowiedź na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego leży w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a rolą Trybunału Konstytucyjnego jest tu jedynie ocena legalności wymienionych przepisów rozporządzenia z określonymi przepisami ustawy. Trybunał Konstytucyjny zauważa jednak, że przyjęcie przez ustawodawcę pewnych limitów /normatywnej powierzchni użytkowej lokalu/, które stanowią kryterium faktyczne i określają zakres uprawnień mieszkańców do otrzymania pomocy finansowej w postaci dodatków mieszkaniowych, pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy, która zresztą nie jest przez Wnioskodawcę kwestionowana.

2. Zdaniem Trybunału, kwestionowane unormowanie rozporządzenia nie narusza wyprowadzonej z art. 41 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych reguły, według której w sytuacjach, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, podstawę dla ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego stanowią faktyczne wydatki, ponoszone na lokal, bez różnicowania sytuacji osób uprawnionych do dodatków, w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody. Przepis ten należy bowiem ujmować w kontekście dalszych unormowań ustawy, zwłaszcza art. 44 ust. 4 ustawy, który stanowi zasadniczą płaszczyznę odniesienia normatywnego, dla oceny legalności kwestionowanych przepisów. Zawiera on upoważnienie, zgodnie z którym Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia, w jakich wypadkach ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługuje ryczałt na zakup opału oraz określa jego wysokość w zależności od sposobu ogrzewania wody i lokalu mieszkalnego. Przepis ten wyraźnie zakłada, iż w pewnych stanach faktycznych - których ustawodawca bliżej nie normuje, pozostawiając to aktowi wykonawczemu - osoby uprawnione otrzymywać będą dodatki mieszkaniowe w postaci ryczałtu, czyli ustalonego ekwiwalentu, a nie refundacji poniesionych wydatków, udokumentowanych konkretnymi rachunkami.

Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem powołanego upoważnienia, ryczałt taki jest związany z wydatkami na zakup opału, a jego wysokość uzależniona od sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego i wody używanej w tym lokalu. Wprawdzie jest to dość daleko idące upoważnienie pod adresem Rady Ministrów, jednak to nie sposób sformułowania ani zakres tego upoważnienia ustawowego, ale sposób jego realizacji w akcie wykonawczym jest przedmiotem oceny Trybunału w niniejszym postępowaniu.

Przepis par. 2 rozporządzenia Rady Ministrów, wypełniając wskazane upoważnienie ustawowe, określił dwa stany faktyczne, w jakich zastosowanie znajduje metoda ryczałtowego obliczenia wydatków, a następnie dodatków mieszkaniowych: po pierwsze, dotyczy to lokali mieszkalnych, które nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania /ust. 1/, po drugie lokali, które nie są wyposażone w instalację ciepłej wody /ust. 2/. W sytuacjach takich rozporządzenie przyjmuje jako akceptowane, wydatki odpowiadające określonym w sposób bezwzględny równowartości liczby kilowatogodzin energii elektrycznej, przypadających na normatywną powierzchnię lokalu oraz na członków gospodarstwa domowego.

Zdaniem Trybunału, powyższe rozwiązanie nie oznacza, iż w przypadku osób zajmujących lokale nie wyposażone w instalacje doprowadzające z zewnątrz energię cieplną i ciepłą wodę - rozporządzenie nie uznaje rzeczywistych wydatków, poniesionych na te cele, a tylko kwoty wyliczone na podstawie norm. Dokonując takiej oceny Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze okoliczność, że bywają tak złożone sytuacje faktyczne, w których nie jest możliwe ustalenie rzeczywistych, realnie ponoszonych wydatków i wówczas powstaje konieczność wyliczania ich metodą ryczałtową i dlatego to właśnie rozwiązanie przyjmuje kwestionowane rozporządzenie.

W praktyce występują różne sposoby ogrzewania lokalu i wody, zarówno energią elektryczną, gazem, opałem stałym (drewnem, węglem, koksem) oraz poprzez kombinację tych systemów /np. ogrzewanie lokalu energią elektryczną, a wody gazem itp/. Prowadzić to musi do niesłychanych trudności w zakresie ustalenia faktycznych wydatków na dwa interesujące cele, zwłaszcza przy ogrzewaniu lokalu i wody energią elektryczną. Wszak energia ta zużywana jest w każdym gospodarstwie domowym na różne inne /niż ogrzewanie lokalu i wody/ cele, m.in. takie jak: oświetlenie lokalu, zasilanie sprzętu kuchennego /lodówka, kuchenka, mikser, wentylator etc./, urządzeń utrzymania czystości /np. pralka, odkurzacz/, wreszcie sprzętu audio-wizualnego /radio, telewizor, video, gramofon, magnetofon, sprzęt muzyczny, komputerowy i in./.

Za fakt powszechnie znany należy przy tym uznać to, że w typowym gospodarstwie domowym instalowane są liczniki rejestrujące globalne zużycie energii elektrycznej przez wszystkie urządzenia. Nawet wówczas, gdy opłaty za energię są obliczane według tzw. taryfy nocnej - obejmują one zużycie energii przez różne media zasilane elektrycznie, np. piece, oświetlenie, lodówki, sprzęt rtv.

Można zatem przyjąć, że w lokalach pozbawionych instalacji dostarczających z zewnętrznych źródeł energię cieplną /c.o./ i ciepłą wodę nie jest możliwe technicznie - bez założenia specjalnej instalacji elektrycznej i podliczników - ustalenie i udowodnienie rzeczywistego zużycia energii elektrycznej na cele ogrzewania lokalu i wody. Tym samym niemożliwym jest ścisłe ustalenie wysokości wydatków, poniesionych na te cele w konkretnym gospodarstwie domowym.

Podobne trudności dowodowe dotyczą innych sposobów ogrzewania lokalu i wody, jeśli próbować precyzować np. proporcję zakupu i faktycznego zużycia w całości węgla, czy ustalać zużycie gazu na cele kuchenne i inne. Do tej właśnie kwestii nawiązuje pisemne stanowisko prezesa Rady Ministrów, stwierdzające, że celem wprowadzenia powyższych unormowań /par. 2 i par. 3 rozporządzenia/ było zapobieżenie ewentualnym nadużyciom uprawnień ze strony wnioskodawców kupujących opał, bowiem niewykonalne jest sprawowanie realnej kontroli sposobu i rzeczywistego spożytkowania tego opału.

Na marginesie należy zauważyć, że również w większości lokali położonych w dużych kompleksach mieszkaniowych posiadających zasilanie z zewnątrz w energię cieplną i ciepłą wodę, jak budynki spółdzielni mieszkaniowych, mimo że opłaty czynszowe zawierają dokładne wskazanie należności za ogrzewanie lokalu i zużycie ciepłej wody - z reguły opłaty te są obliczane ryczałtowo, na podstawie standaryzowanych parametrów powierzchni lokalu - dla wyliczenia opłaty za ogrzewanie c.o. oraz ilości osób - dla obliczenia ilości i kosztu zużycia wody.

Wyjątkowo natomiast, w przypadku lokali wyposażonych w wodomierze, czy - zupełnie sporadycznie - w liczniki c.o., możliwe jest ustalenie faktycznego zużycia ciepła i ciepłej wody oraz rozliczenie tego realnego kosztu.

3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje uzasadnienia zarzut że ryczałty ustalone w par. 2 i par. 3 kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów różnicują sytuację osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego w zakresie wydatków na zajmowany lokal, w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody, ponieważ:

po pierwsze, nie sposób jak już wspomniano ustalić jego rzeczywistych kosztów;

po drugie, nie wykazano, że przyjęty ryczałt nie stanowi ekwiwalentu średnich, faktycznie ponoszonych w przeciętnym /typowym/ gospodarstwie domowym wydatków na cele ogrzewania lokalu i zużywanej w nim ciepłej wody.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela również poglądu wnioskodawcy co do przekroczenia w par. 2 rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego oraz unormowania niezgodnego z treścią upoważnienia, prowadzącego do istotnej zmiany rozwiązań prawnych przyjętych w samej ustawie. Trafnie ocenia to Prokurator Generalny twierdząc, że zaskarżone przepisy w aspekcie normatywnym nie odbiegają od treści przepisów ustawy i mieszczą się w upoważnieniach przyjętych za podstawę ich wydania. W par. 2 ust. 1 rozporządzenia powołano się bowiem na art. 42 ustawy jako zasadę jego realizacji.

Zarzut wnioskodawcy dotyczący niezgodności z ustawą par. 3 rozporządzenia, poprzez odwołanie się w jego treści do metody ryczałtowej przyjętej w par. 2, stanowić ma konsekwencję nielegalności poprzedzającego go przepisu par.

2. Skoro zatem Trybunał nie uznał zasadności zarzutu w odniesieniu do pierwszego przepisu, na analogiczną ocenę zasługuje drugi spośród kwestionowanych przepisów rozporządzenia.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.