Uzasadnienie
- Wątpliwości NSA, które powstały przy okazji rozpatrywania konkretnej sprawy sprowadzają się do trzech podstawowych zarzutów:
- naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej poprzez to, że art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o najmie lokali stwarza możliwość pozbawienia dodatku mieszkaniowego rodzinę ośmioosobową tylko z tego tytułu, że zajmuje lokal o powierzchni zaledwie dwukrotnie większej od lokalu, który może zajmować jedna osoba bez obawy utraty dodatku,
- naruszenia zasady równości przez to, iż powołany przepis nie przewiduje wzrostu powierzchni normatywnej dla gospodarstwa domowego liczącego ponad 6 osób, co powoduje, że sytuacja prawna gospodarstw większych niż 6 osobowe ulega pogorszeniu.
Zdaniem NSA sytuacja powyższa stanowi również naruszenie art. 79 ust. 1 zdanie drugie przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, z którego płynie nakaz otaczania przez państwo szczególną troską rodzin o licznym potomstwie.
W celu ustalenia zgodności z konstytucją kwestionowanych przepisów ustawy o najmie lokali Trybunał Konstytucyjny musiał najpierw wyjaśnić znaczenie tych przepisów, motywy którymi kierował się ustawodawca przy ich uchwalaniu oraz cel, jakiemu mają służyć.
Jednym z ogólnych założeń ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych było dążenie do stopniowego zwiększenia udziału lokatorów w pokrywaniu pełnych kosztów technicznego utrzymania i eksploatacji mieszkań poprzez zmianę sposobu ustalania opłat czynszowych i podniesienie ich poziomu. Miało to na celu zatrzymanie postępującego od lat procesu materialnej dekapitalizacji substancji mieszkaniowej /zob. wystąpienie minister B. Blidy w Sejmie 2 grudnia 1993 r. podczas pierwszego czytania projektu ustawy, Sprawozdanie Stenograficzne, str. 121-122/. Aby jednak to główne założenie ustawy mogło być zrealizowane konieczne stało się - z uwagi na aktualne możliwości finansowe państwa - wprowadzenie systemu obligatoryjnej pomocy w postaci dodatków mieszkaniowych dla tych najemców, którzy znajdując się w trudnej sytuacji materialnej nie będą mieli wystarczających środków na pokrycie podwyższonych obecnie czynszów najmu oraz innych wydatków na mieszkanie.
W ujęciu ustawy o najmie lokali prawo do dodatku mieszkaniowego ma charakter powszechny, lecz jedynie w tym znaczeniu, iż przysługuje ono nie tylko najemcom mieszkań o regulowanych czynszach w domach komunalnych, zakładowych i prywatnych, lecz także osobom, które mają inny tytuł prawny do lokalu, np. właścicielom mieszkań w budynkach wielorodzinnych oraz właścicielom domków jednorodzinnych, a także członkom spółdzielni mającym własnościowe prawo do mieszkania. Sytuacje, w których dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, mimo posiadania tytułu prawnego do lokalu oraz spełnienia innych ogólnych warunków, określa art. 39 ust. 2 ustawy, z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej obwieszczeniem Prezesa TK z dnia 8 maja 1996 r. o utracie mocy obowiązującej pkt. 2-4 ust. 2 art. 39 ustawy o najmie lokali /Dz.U. nr 56 poz. 257/.
Dodatek mieszkaniowy nie przysługuje bowiem właścicielom domków jednorodzinnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 70 m kw. /art. 42 ust. 2 ustawy/ oraz ogólnie wszystkim najemcom nie spełniającym szczegółowych kryteriów ustalonych w ustawie w odniesieniu do poziomu osiąganych dochodów oraz wielkości normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego /art. 39 ust. 1 oraz art. 42 ust. 1 i ust. 6 ustawy/. Ustawa przyznaje uprawnienia do dodatku mieszkaniowego tylko osobom osiągającym niskie dochody pod warunkiem, że zajmują one mieszkanie o powierzchni użytkowej nie przekraczającej granic w niej wskazanych.
Główną funkcją dodatków mieszkaniowych jest więc zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikającego z podwyżki czynszów regulowanych oraz zwiększonych wydatków na utrzymanie mieszkania. Z założenia dodatki te mają przy tym pokrywać jedynie część wydatków na mieszkanie, ponoszonych w gospodarstwie domowym osoby uprawnionej. Sposób uregulowania dodatków mieszkaniowych w ustawie o najmie lokali jest zatem wyrazem pewnego kompromisu. Z jednej strony zamiarem ustawodawcy było wsparcie finansowe tych, których z przyczyn obiektywnych /niskie dochody/ nie stać na pełne pokrycie zwiększonych wydatków na mieszkanie. Z drugiej zaś, z uwagi na możliwości finansowe państwa i gminy, pomoc ta została na różne sposoby ustawowo ograniczona.
- Podstawowym kryterium, od którego ustawa uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego jest poziom dochodów przypadających na jedną osobę w gospodarstwie domowym. Mimo, iż w ocenie NSA uwarunkowanie to nie budzi zastrzeżeń, wymaga ono krótkiego komentarza. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje najemcom, jeżeli dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 150 procent najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100 procent - w gospodarstwie wieloosobowym. Dochody na tym poziomie traktowane są często jako umowna granica ubóstwa.
Z punktu widzenia rozpatrywanej przez Trybunał sprawy istotny jest fakt, iż w powołanym przepisie ustawy, granica dopuszczalnych dochodów została ustalona na wyższym poziomie /150 procent najniższej emerytury/ dla gospodarstwa jednoosobowego w porównaniu z gospodarstwem wieloosobowym /100 procent najniższej emerytury na każdą osobę/.
Zróżnicowanie to nie budzi jednak zastrzeżeń, gdyż w gospodarstwach jednoosobowych występuje tylko jedno źródło dochodów, z drugiej zaś strony, z natury rzeczy, gospodarstwa te są w większym stopniu obciążone stałymi wydatkami związanymi przede wszystkim z utrzymaniem mieszkania. Należy natomiast zwrócić uwagę, iż gospodarstwa wieloosobowe, to jest składające się z dwóch i więcej osób zostały potraktowane jednakowo, tzn. niezależnie od liczby osób stale razem zamieszkujących na każdą z tych osób przysługuje taki sam limit dochodów /100 procent najniższej emerytury/. Oznacza to, że w gospodarstwach wieloosobowych łączny dochód uprawniający do dodatku mieszkaniowego będzie stanowiła kwota, odpowiadająca iloczynowi liczby osób w tym gospodarstwie i kwoty najniższej emerytury, bez odpowiedniego obniżania /degresji/ tego dochodu w przypadku większej liczby osób wspólnie zamieszkałych.
Nie ma tu przy tym znaczenia fakt, że niektóre z tych osób, wchodząc w skład gospodarstwa domowego /np. uczące się dzieci/ nie posiadają praktycznie żadnych dochodów lub otrzymywane świadczenia /np. zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne, stypendia czy alimenty/ są niekiedy znacznie niższe od poziomu minimalnej emerytury.
Ogólnie można zatem stwierdzić, iż przyjęte w ustawie o najmie lokali zasady ustalania granicy dochodów dla celów przyznania dodatków mieszkaniowych są korzystne dla osób uprawnionych. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza rodzin wieloosobowych, w których tylko jeden członek rodziny osiąga dochody z pracy, ponieważ w tym przypadku łączna granica dopuszczalnych dochodów jest względnie wysoka.
Drugą przesłanką przyznania uprawnień do dodatku mieszkaniowego jest kryterium powierzchni użytkowej lokalu przypadającej na jedną osobę. Osoba mająca tytuł prawny do lokalu, spełniająca wyżej omówione kryterium dochodowe, ma prawo do dodatku mieszkaniowego tylko pod warunkiem, że zajmuje mieszkanie nie przekraczające limitów powierzchni użytkowej, przewidzianych w ustawie. Normatywną powierzchnię użytkową lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego wyznacza art. 42 ust. 1 ustawy, przyjmując określoną powierzchnię dla jednej osoby /35 m kw./, a następnie zwiększając liczbę metrów kwadratowych powierzchni na każdą dalszą osobę w gospodarstwie domowym. Zwiększenie to jednak nie następuje wprost proporcjonalnie, lecz przez stopniowe zmniejszenie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego na osobę w miarę wzrostu liczby osób zamieszkujących ten lokal. Ponadto wzrost powierzchni użytkowej następuje jedynie do momentu, gdy liczba osób w gospodarstwie domowym nie przekracza 6. Jeżeli natomiast liczba członków tego gospodarstwa wynosi 6 i więcej osób wspomniany przepis ustawy ustala powierzchnię użytkową mieszkania na 70 m kw., nie zwiększając jej już dalej mimo wzrostu liczby osób wspólnie zamieszkujących lokal. Ustawa dopuszcza pewne przekroczenie ustalonych normatywów powierzchni użytkowej lokalu zajmowanego w domach wielorodzinnych /art. 42 ust. 5/ zarówno dla gospodarstw jednoosobowych, jak i wieloosobowych, nie więcej jednak niż o 30 procent; w razie wyższego przekroczenia powierzchni dodatek mieszkaniowy nie przysługuje. Natomiast w razie przekroczenia wyznaczonego normatywu w granicach do 30 procent dodatek wprawdzie przysługuje, lecz za nadwyżkę powierzchni użytkowej czynsz i inne opłaty będzie pokrywał w całości sam zainteresowany. Wydatki na mieszkanie oblicza się bowiem tylko w stosunku do normatywnej powierzchni użytkowej tego mieszkania, ustalonej stosownie do liczby osób wspólnie w nim zamieszkujących /bez dopuszczalnego przekroczenia/. Regulacja ta pozwala zatem na zachowanie uprawnień do dodatku mieszkaniowego, mimo przekroczenia ustalonego normatywu powierzchni /ale w granicach dopuszczalnego limitu/, jednakże świadczenie to będzie obliczone tylko stosownie do ustalonej powierzchni normatywnej. Nie obejmuje ona natomiast sytuacji, w których powierzchnia ta została przekroczona o więcej niż 30 procent; w takim bowiem przypadku możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego została wyłączona w całości.
Przyjęta przez ustawę degresywna metoda ustalania powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego co do zasady ogólnej nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak słusznie podkreślił wnioskodawca, pewna dysproporcja przy wyznaczaniu limitów powierzchni wynika już z faktu, iż za ich podstawę przyjęto powierzchnię użytkową lokalu. Stąd jest naturalne, iż powierzchnia ta w przeliczaniu na osobę musi być większa w przypadku gdy mieszkanie zajmuje jedna osoba, a może być mniejsza gdy zamieszkuje je kilka osób. U podstaw omawianej regulacji leży założenie, iż przy wzrastającej liczbie osób zajmujących wspólnie lokal mieszkalny zmniejszenie ilości metrów kwadratowych powierzchni na osobę jest dopuszczalne, ponieważ istnieją pomieszczenia wspólne, z których korzystają wszyscy domownicy. NSA zarzuca natomiast, iż dysproporcja ta jest nadmierna.
Ustosunkowując się do tego zarzutu Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na następujące okoliczności:
- po pierwsze - ustawodawca ustalając normy powierzchni użytkowej mieszkania w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie zawsze stosuje jednakową miarę. Z przepisów art. 42 ust. 1 pkt 1-6 ustawy wynika, że w przypadku gospodarstw 2-3 osobowych oraz 6-osobowych na każdego członka rodziny przypada zwiększenie o 5 m kw. powierzchni, natomiast w odniesieniu do gospodarstwa 4-osobowego i 5-osobowego wzrost powierzchni na każdą osobę wynosi 10 m kw. Uzasadnienie dla takiego zróżnicowania nie jest całkiem jasne;
- po drugie - zwiększenie powierzchni na każdą następną osobę w gospodarstwie domowym jedynie o 5 m kw. (a wyjątkowo tylko o 10 m kw.) jest unormowaniem nader restrykcyjnym. Jest to bowiem powierzchnia bardzo mała i nie wpływająca w istotny sposób na zakres zaspokojenia elementarnych potrzeb mieszkaniowych rodziny. Należy przy tym zauważyć, iż omawiana ustawa o najmie lokali w poszczególnych przepisach posługuje się różnymi normami powierzchni mieszkaniowej. I tak np. w świetle art. 35 w związku z art. 3 ust. 3 ustawy, przewidującym nałożenie na wynajmującego obowiązku zapewnienia najemcy w razie rozbiórki lub remontu budynku lokalu zamiennego, powierzchnia pokoi w tym lokalu powinna odpowiadać powierzchni pokoi dotychczas zajmowanych. Warunek ten uważa się za spełniony, jeżeli na członka gospodarstwa domowego najemcy przypada 10 m kw. powierzchni łącznej pokoi (a więc z wyłączeniem innych pomieszczeń wchodzących w skład powierzchni użytkowej mieszkania), a w przypadku gospodarstwa jednoosobowego - 20 m kw. Także w przypadku lokalu socjalnego (art. 3 ust. 4 ustawy) norma powierzchni użytkowej będzie faktycznie większa, ponieważ zgodnie z powołanym przepisem ustawy powierzchnia pokoi w takim lokalu, przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy, nie może wynosić mniej niż 5 m kw. Treść przytoczonych przepisów wskazuje więc, iż ustawa o najmie lokali posługuje się różnymi normatywami powierzchni mieszkania, dla różnych celów, przy czym najbardziej ograniczające normy powierzchni zostały przyjęte w zakresie uprawnień do dodatków mieszkaniowych;
- po trzecie - pojęcie powierzchni użytkowej lokalu, którym posługuje się ustawa w art. 42 ust. 1, obejmuje nie tylko powierzchnię pokoi lecz także powierzchnię wszystkich pomieszczeń pomocniczych takich jak kuchnie, łazienki, korytarze, przedpokoje, hole itp., czyli taką powierzchnię, która faktycznie służy mieszkalnym i gospodarczym potrzebom najemcy. Zaliczanie do ustalonego normatywu powierzchni tych urządzeń pomocniczych znacznie ogranicza właściwą powierzchnię mieszkalną, natomiast stosunkowo łatwo może prowadzić do przekroczenia tego normatywu, a przez to do pozbawienia uprawnień do dodatku mieszkaniowego.
- NSA podnosi naruszenie zasady równości przede wszystkim jednak dlatego, iż przepis art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy nie przewiduje dalszego wzrostu powierzchni normatywnej, jeżeli liczba członków gospodarstwa domowego przekracza sześć osób, ustalając ją na poziomie 70 m kw. Argumentu na rzecz omawianego tu ograniczenia powierzchni użytkowej w przypadku gospodarstw /rodzin/ wieloosobowych nie może stanowić w szczególności okoliczność, iż ustawa /art. 42 ust. 2/ pozbawia dodatku mieszkaniowego również właścicieli domków jednorodzinnych, gdy powierzchnia użytkowa tego domu przekracza 70 m kw., niezależnie od liczby osób wspólnie zamieszkujących i bez możliwości przekroczenia tego normatywu o 30 procent.
Powoływanie się na to rozwiązanie byłoby o tyle nieuzasadnione, iż w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą kwestia objęcia zakresem dodatków mieszkaniowych właścicieli mieszkań, w tym domków jednorodzinnych, budziła wiele poważnych wątpliwości zarówno w Sejmie jak i w Senacie /Sprawozdanie Stenograficzne Sejmu, str. 143 oraz Sprawozdanie Stenograficzne Senatu z posiedzenia w dniu 15 lipca 1994 r., str. 92/. Przyjęte rozwiązanie jest zatem wyrazem pewnego kompromisu, uwzględniającego fakt, że w naszej rzeczywistości społecznej niejednokrotnie osoby o niskich dochodach mieszkają we własnych i wykupionych mieszkaniach, a z kolei najzamożniejsi częściej zajmują mieszkania przydzielone decyzją administracyjną, niż mieszkania spółdzielcze lokatorskie /zob. T. Biliński, H. Kulesza, Czynsze i dodatki mieszkaniowe, Warszawa-Zielona Góra 1995, s. 29/. Posiadanie mieszkania na zasadach własnościowych nie oznacza więc tym samym, iż właściciele tych mieszkań są zawsze osobami o dochodach wyższych od dochodów uzyskiwanych przez osoby zajmujące mieszkania lokatorskie.
Zarzut Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący naruszenia zasady równości należy rozważyć przyjmując za podstawę przyjęte w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego rozumienie zasady równości /art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy/. W myśl tej wykładni osoby znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo, natomiast osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Innymi słowy, wszystkie podmioty /adresaci norm prawnych/ charakteryzujące się daną cechą istotną /relewantną/ w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących /orzeczenie U 7/87 - OTK 1988 poz. 1/. Równość wobec prawa zakłada równocześnie zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa; oznacza uznanie tej, a nie innej cechy za istotną, a tym samym za uzasadnioną w regulowanej dziedzinie. Kryterium zgodnie z którym wyodrębnia się obywateli odznaczających się cechą istotną /relewantną/ powinno być ponadto łatwe do ustalenia i stosowania. Chodzi o to, by organ posługujący się tym kryterium nie miał nadmiernych trudności z odpowiedzią na pytanie, czy w danym przypadku podmiot spełnia ustawowe kryterium, czy też go nie spełnia /orzeczenie K 4/95 - OTK 1995 cz. II poz. 31/.
Ustalenie, czy jest przestrzegana zasada równości wymaga określenia kręgu adresatów do których odnosi się dana norma prawna i wskazania tych elementów ich sytuacji faktycznej, które są prawnie relewantne. Kwestionowany przepis o najmie lokali za taką cechę - istotną dla określenia powierzchni użytkowej - uznaje liczbę osób zajmujących lokal mieszkalny. Kryterium to w zasadzie nie budzi wątpliwości, jest ono także łatwe do ustalenia i stosowania. Posługując się tym kryterium ustawodawca przestrzega reguły jednakowego kształtowania sytuacji osób zajmujących lokal mieszkalny, przyznając im dodatek mieszkaniowy, jednakże tylko w przypadku gdy liczba członków gospodarstwa domowego nie przekracza sześciu osób. Natomiast dalszy wzrost liczby osób zamieszkujących wspólnie nie został uznany za okoliczność prawnie istotną, stwarzającą uprawnienia do tego dodatku. W związku z tym rodzi się pytanie czy ustawodawca mógł /lub powinien/ wprowadzić granicę, powyżej której nie stosuje już degresywnego zwiększenia powierzchni użytkowej mieszkania i czy wprowadzenie tej granicy zostało podyktowane względami racjonalnymi.
W tym kontekście trzeba zauważyć, iż w ustawie o najmie lokali stopniowanie takie występuje nie tylko na gruncie kwestionowanego przepisu, lecz także w art. 41 ust.
- Przepis ten reguluje maksymalne obciążenie gospodarstwa domowego wydatkami na mieszkanie w zależności od liczby osób zamieszkujących w gospodarstwie. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, iż część wydatków na mieszkanie musi pokryć sam uprawniony. Aby zapobiec dowolności w tej dziedzinie ustawa określa tę część jako pewien procent dochodów posiadanych przez gospodarstwo domowe. Ustalono, iż gospodarstwo jednoosobowe musi przeznaczyć na opłacenie wydatków związanych z mieszkaniem 15 procent swoich dochodów, gospodarstwo 2-4 osobowe - 12 procent dochodów, zaś gospodarstwo 5 osobowe i większe - 10 proceny dochodów. Większe obciążenie wydatkami mogłoby bowiem zagrozić biologicznej egzystencji rodziny, poprzez zmniejszenie innych niezbędnych wydatków /np. na żywność, higienę/, ogólnie zaś prowadziłoby do zaniechania płacenia należnych czynszów i opłat.
Z punktu widzenia rozpatrywanej przez Trybunał sprawy należy natomiast zwrócić uwagę, iż w powołanym przepisie art. 41 ust. 1 ustawy, podobnie jak przy ustalaniu powierzchni normatywnej mieszkania, odsetek dochodów, które gospodarstwo musi przeznaczyć na wydatki mieszkaniowe jest także degresywnie obniżany w miarę wzrostu liczby członków tego gospodarstwa. Jest to uzasadnione, ponieważ z natury rzeczy gospodarstwo jednoosobowe przeznacza większą część swych dochodów na wydatki mieszkaniowe w porównaniu z gospodarstwem wieloosobowym. Przepis ten natomiast przyjmuje odmienną, niż art. 42 ust. 2 ustawy, granicę liczby osób w gospodarstwie domowym, po przekroczeniu której nie następuje już dalsze obniżenie odsetka dochodów gospodarstwa domowego, stanowiącego dopuszczalne dla tego gospodarstwa obciążenie wydatkami na mieszkanie. W tym przypadku taką konwencjonalną granicę stanowi pięć osób, co oznacza, iż gospodarstwa liczące 5 i więcej osób pokrywają zawsze z własnych środków wydatki mieszkaniowe w rozmiarze odpowiadającym 10 procent ich dochodów.
- Jak już wspomniano, ustawa różnicuje sytuację prawną najemców, gdy gospodarstwo domowe liczy więcej niż 6 osób, odmawiając im prawa do dodatku gdy powierzchnia użytkowa mieszkania wynosi powyżej 70 m kw. /z uwzględnieniem ponadto dodatkowej powierzchni wynikającej ze wskaźnika korekcyjnego/.
Ograniczenie wypłaty dodatków mieszkaniowych tylko do przypadków, gdy powierzchnia użytkowa mieszkania nie przekracza ustalonego normatywu wynikało z przeświadczenia, że publiczne środki nie powinny być kierowane na pokrywanie wydatków związanych z utrzymywaniem mieszkań o powierzchni przewyższającej elementarne potrzeby danej rodziny. Chodziło więc o pomoc dla rodzin o niskich dochodach, zamieszkujących w mieszkaniach co najmniej przeciętnie zaludnionych /H. Kulesza, O funkcjonowaniu dodatków mieszkaniowych, Polityka Społeczna 1996 nr 1 str. 10/. Ograniczenie to zarazem miało stanowić bodziec i zachętę do dostosowania wielkości mieszkań do obiektywnych potrzeb i możliwości finansowych rodziny /T. Biliński, H. Kulesza, op.cit., s. 47/.
Nie podważając przedstawionych intencji ustawodawcy Trybunał Konstytucyjny pragnie jednak zwrócić uwagę na następujące okoliczności:
- po pierwsze - zarówno dawniej, jak i obecnie obywatele nie mają pełnej swobody w wyborze odpowiedniej dla ich potrzeb wielkości mieszkania.
Poprzednio w wielu sytuacjach /przykładem jest sprawa rozstrzygana przez NSA/ zainteresowany otrzymywał lokal na podstawie przydziału przy zastosowaniu ówcześnie obowiązujących norm zaludnienia, liczonych w m kw. powierzchni mieszkalnej. Obecnie, z uwagi na brak chętnych do zamiany mieszkań dużych na mniejsze nie ma faktycznych możliwości dostosowania jego powierzchni do normy wymaganej przez ustawę i uzyskania w ten sposób dodatku mieszkaniowego. W doktrynie /K. Dybowski, Wybrane zagadnienia ustawy o najmie lokali mieszkalnych, Państwo i Prawo 1995 z. 1 str. 49/ zwrócono uwagę, iż zamiana taka jest możliwa tylko w razie zajmowania mieszkania z zasobów gminy. Natomiast osoba mieszkająca w budynku prywatnym nie może tego faktycznie uczynić, gdyż opuszczając większe mieszkanie i nie uzyskując lokalu w zasobach gminy, musiałaby wynająć mieszkanie z czynszem wolnym, co wyklucza możliwość uzyskania dodatku mieszkaniowego.
Dodatkowe problemy związane z zamianą mieszkań mogą powstać w odniesieniu do ludzi w podeszłym wieku; dotyczą one kosztów przeprowadzki oraz wiążą się z przyzwyczajeniem do mieszkań, w których osoby te spędziły swe dorosłe życie. Pierwsze doświadczenia związane z wypłatą dodatków mieszkaniowych /por. H. Kulesza, op.cit., str. 11/ wskazują, że przekroczenie normatywnej powierzchni użytkowej stanowi dość często przeszkodę w uzyskaniu dodatku mieszkaniowego przez ludzi legitymujących się niskimi dochodami.
Ogólnie rzecz ujmując, w starych budynkach, których jest wiele w zasobach komunalnych, znacznie częściej występuje nadwyżka powierzchni z uwagi na duże kuchnie, korytarze itp.
- po drugie - założeniem ustawy było przyznanie dodatków mieszkaniowych osobom rzeczywiście potrzebującym, które nie mają żadnych możliwości zmniejszenia swoich wydatków mieszkaniowych, nie zaś osobom, które z uwagi na niskie dochody nie mają wprawdzie możliwości pokrywania w pełni czynszu i innych opłat mieszkaniowych, ale zajmują mieszkania o zbyt dużej powierzchni i mogłyby wydatki te zmniejszyć poprzez zamianę mieszkania na mniejsze. Nie oznacza to natomiast, iż zamiarem ustawodawcy było pozbawienie dodatku wszystkich najemców zajmujących mieszkania o dużym metrażu. Ale o tym czy mieszkanie jest zbyt duże decyduje przede wszystkim liczba osób w nim zamieszkujących oraz inne okoliczności związane z tymi osobami /np. fakt niepełnosprawności, pobierania nauki itp./. Ogólnie trudno byłoby uznać, że mieszkanie o powierzchni 70 m kw. jest odpowiednie zarówno dla rodziny 6-osobowej, jak i 10-osobowej. Już samo przyjęcie zasady nie wprost proporcjonalnego, lecz degresywnego wzrostu powierzchni użytkowej i to jedynie o 5 m kw. na każdego dalszego członka rodziny, jest rozwiązaniem nie w pełni zapewniającym podstawowy standard mieszkaniowy. W tej sytuacji dalsze ograniczanie tej powierzchni dla rodzin wielodzietnych, w których liczba członków mieszkających wspólnie przekracza sześć osób trudno byłoby uznać za usprawiedliwione.
Podstawową funkcją dodatków mieszkaniowych jest zapewnienie ze środków publicznych ochrony niezamożnym rodzinom w związku z istotnym zwiększeniem ich wydatków na mieszkanie wskutek podniesienia czynszu regulowanego. Inne cele omawianej regulacji, w tym zamiar ograniczenia świadczonej pomocy poprzez wyznaczenie górnego pułapu powierzchni użytkowej, a przez to wymuszanie zamiany mieszkań większych na mniejsze nie powinny kolidować z główną funkcją tych świadczeń i nie mogą być uznane za równie istotne i uzasadniające wyłączenie prawa do dodatku w stosunku do osób spełniających podstawowe kryterium dochodowe, konieczne dla jego nabycia. Sytuacja, w której rodziny wielodzietne o niskich dochodach nie mogą korzystać z dodatku mieszkaniowego tylko dlatego, że nie są w stanie z przyczyn od nich niezależnych /brak faktycznych możliwości uzyskania mniejszego mieszkania/ spełnić warunku posiadania mieszkania o dopuszczalnej przez ustawę powierzchni normatywnej, nie może uzyskać aprobaty społecznej i w tym sensie także koliduje z zasadami społecznej sprawiedliwości. Modyfikacja podstawowego kryterium nabycia uprawnień do dodatku mieszkaniowego przez dalsze kryteria nie może prowadzić do zupełnej eliminacji tych uprawnień, należnych z tytułu spełnienia przesłanki podstawowej. Oznaczałoby to bowiem, że główna funkcja tego świadczenia jaką jest rekompensowanie osobom o niskich dochodach skutków podwyższenia czynszu regulowanego i innych opłat za mieszkanie nie jest realizowana. Omawiana regulacja nie powinna więc pozostawiać poza zakresem uprawnień do dodatku podmiotów nie różniących się w sposób istotny od osób uprawnionych do tego świadczenia, pod względem poziomu posiadania dochodów. Rozwiązanie przeciwne a takie zastosowano w kwestionowanym przepisie ustawy, narusza zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasadę równości praw obywateli a zarazem zasadę sprawiedliwości społecznej.
Przesłanką ograniczenia omawianych uprawnień nie może też być obawa przed nadmiernym obciążeniem finansowym państwa i gmin. Dostosowanie się do możliwości finansowych państwa nie może bowiem polegać na wprowadzeniu rozwiązań prawnych arbitralnie pozbawiających niektóre grupy obywateli prawa do dodatku.
- Podstawowym, a zarazem ostatecznym kryterium oceny zasadności wprowadzonego zróżnicowania uprawnień do dodatku mieszkaniowego jest ustalenie czy jest ono sprawiedliwe. Wprawdzie brak jest powszechnie akceptowanej definicji pojęcia sprawiedliwości społecznej, jakim posłużył się polski ustawodawca konstytucyjny /zob. H. Leszczyna, Hermeneutyka prawnicza, Warszawa 1996, str. 94, 102/, ale też przyjęte w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego /za Arystotelesem, a następnie za Ch. Perelmanem i J. Rawlsem/ rozumienie sprawiedliwości społecznej jako dystrybutywnej /rozdzielczej/ oraz wyrównawczej nie napotkało na wyraźniejszy sprzeciw doktryny i może być nadal utrzymywane. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie bardzo silnie wiąże przy tym zasadę sprawiedliwości społecznej z zasadą równości, dopuszczając zróżnicowanie sytuacji prawnej obywateli, ale pod warunkiem, iż jest ono sprawiedliwe i wprowadzając zakaz ustanawiana zróżnicowań, które byłyby nieuzasadnione /a więc niesprawiedliwe/.
U podstaw wprowadzenia dodatków mieszkaniowych leży zasada sprawiedliwości społecznej dystrybutywnej wyrażona w formule każdemu według jego potrzeb, rozumiejąc przez nie usprawiedliwione potrzeby o charakterze elementarnym, których zaspokojenie jest niezbędne dla utrzymania człowieka przy życiu w godziwych warunkach /zob. orzeczenie TK P 7/92 - OTK 1993 cz. II poz. 27 a także: Z. Ziembiński, Sprawiedliwość społeczna jako pojęcie prawne, Warszawa 1996, s. 25/.
Na gruncie ustawy o najmie lokali konkretyzacja tej formuły polega m.in. na tym, iż ustawodawca zapewnia pomoc finansową tym, których nie stać na utrzymanie zajmowanego mieszkania, zaspokajającego ich potrzeby w powyższym rozumieniu. Jest oczywiste, iż formuła ta nie może być realizowana w nieograniczonym zakresie; trzeba bowiem ważyć z jednej strony potrzeby obywateli, z drugiej zaś możliwości finansowe władz publicznych.
Zakres zaspokajanych potrzeb ustawa wyznacza poprzez kryteria, od spełnienia których uzależnia przyznanie dodatków mieszkaniowych. Kryteria te, ograniczające przyznanie dodatków, muszą być jednak uzasadnione, a tym samym usprawiedliwione. Jednym z tych kryteriów, jak już wspomniano, jest wyznaczenie normatywnej powierzchni lokalu, stosownie do liczby osób w nim zamieszkałych.
Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie niejednokrotnie podkreślał, iż założeniem sprawiedliwości dystrybutywnej jest jednakowe traktowanie ludzi w obrębie danej klasy /kategorii/, czyli podmiotów mających tę samą cechę istotną. Chodzi więc o stosowanie takiej samej miary wobec wszystkich zainteresowanych, ocenianie ich sytuacji według tych samych kryteriów oraz poświęcanie równej uwagi ich potrzebom i interesom /orzeczenia TK: U 7/87 - OTK 1988 poz. 1; K 7/90 - OTK 1990 poz. 5; K 17/95 - OTK 1995 cz. II poz. 37; K 10/96 - OTK ZU 1996 nr 4 poz. 33/. Równe traktowanie zakłada też istnienie proporcji między istotnymi cechami poszczególnych kategorii osób, a należnym ich traktowaniem.
Zasada sprawiedliwości dystrybutywnej odgrywa szczególną rolę przy rozdziale dóbr o charakterze podstawowym, a do takich niewątpliwie należy pomoc w pokrywaniu wydatków na utrzymanie mieszkania o wielkości niezbędnej dla zaspokojenia uzasadnionych, elementarnych i - można rzec - naturalnych potrzeb uprawnionego i jego rodziny. Za sprawiedliwe można więc uznać tylko takie uregulowanie, które zapewnia realizację przynajmniej elementarnych potrzeb /tutaj mieszkaniowych/, umożliwiającą normalne funkcjonowanie osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym.
Przyjęcie górnego pułapu powierzchni użytkowej dla gospodarstw domowych, w których liczba członków wynosi więcej niż 6 osób narusza zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez niejednakowe traktowanie obywateli. Nie zachowano bowiem odpowiednich proporcji w zakresie uprawnień do dodatku mieszkaniowego w zależności od liczby osób zajmujących lokal mieszkalny. Odstępstwo od powiększania dopuszczalnej /normatywnej/ powierzchni użytkowej w przypadku rodzin liczniejszych niż 6 osób nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia i zostało podyktowane wyłącznie zamiarem ograniczenia pomocy świadczonej przez państwo.
Omawiana regulacja różnicuje, według dowolnie przyjętej granicy liczby osób w gospodarstwie domowym, uprawnienia do dodatku mieszkaniowego osób o niskich dochodach, a więc należących, z punktu widzenia tego kryterium, do tej samej kategorii istotnej. Wyłączenie uprawnień do dodatku dotyka więc osoby, które wymagają szczególnej pomocy państwa w pokrywaniu wydatków mieszkaniowych, ponieważ znajdują się w złej sytuacji materialnej, co nie może pozostawać bez znaczenia dla krytycznej oceny tego zróżnicowania. Kwestionowany przepis należy uznać za niesprawiedliwy zwłaszcza, że pozbawia on prawa do dodatku mieszkaniowego nawet pomimo spełnienia określonego tam kryterium powierzchni normatywnej. Przepis wprowadza bowiem nowe kryterium o charakterze całkowicie wyłączającym. Nie jest zadaniem Trybunału Konstytucyjnego wskazywanie najbardziej właściwych rozwiązań legislacyjnych. Trybunał Konstytucyjny odnotował jednak sugestię zgłoszoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczącą przyznania dodatków mieszkaniowych za ustaloną powierzchnię normatywną, zaś za pozostałą powierzchnię płacenia czynszu w pełnej wysokości.
Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż zawarte w art. 42 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 5 ustawy o najmie lokali zawężenie kryteriów wypłacania dodatku mieszkaniowego narusza zasadę, w myśl której osoby znajdujące się w różnej sytuacji faktycznej należy traktować odmiennie. Zasada ta zostaje rażąco naruszona w sytuacji gdy liczba osób zajmujących lokal mieszkalny przekracza sześć. Doprowadziło to do nierówności w prawie, co oznacza że wspomniany przepis jest niezgodny z art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, a poprzez fakt, iż kryterium tego zróżnicowania nie może być uznane za usprawiedliwione czy choćby tylko racjonalne, pozostaje on także w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 1 tychże przepisów konstytucyjnych.
Należy dodać, że krytycznej ocenie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych dał wyraz sam Sejm, uchwalając w dniu 14 czerwca 1996 r. rezolucję w sprawie wezwania Rady Ministrów do przedstawienia projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /M.P. nr 39 poz. 382/.
- W uzupełnieniu wniosku kierującego pytanie do Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także naruszenie art. 79 ust. 1 zdanie drugie przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy. W związku z powyższym Trybunał postanowił odnieść się również do tej kwestii.
Wspomniany przepis konstytucyjny stanowi, iż rodziny o licznym potomstwie państwo otacza szczególną troską. Stanowi on wytyczną polityki państwa, która z woli ustawodawcy konstytucyjnego w całej działalności państwa, w tym prawodawczej, ma zapewnić szczególną ochronę rodzinom wielodzietnym. Rodzina, szczególnie o licznym potomstwie, stanowi więc wartość chronioną konstytucyjnie, którą ustawodawca zwykły powinien uwzględnić, kształtując treść stanowionego prawa.
Na gruncie ustawy o najmie lokali osoby zajmujące lokal mieszkalny nie zawsze muszą stanowić rodzinę, więc z tego punktu widzenia zarzut dyskryminacji rodzin wielodzietnych nie zawsze byłby uprawniony. Przepisy ustawy odwołują się bowiem do pojęcia gospodarstwa domowego, przez które /art. 40 ust. 1/ należy rozumieć gospodarstwo prowadzone przez osoby stale zamieszkujące razem. Ustawa kładzie więc akcent na fakt wspólnego zamieszkiwania, które jednocześnie ma mieć charakter stały. Gospodarstwo domowe stanowią więc wszystkie osoby wspólnie mieszkające i gospodarujące, bez względu na fakt i stopień pokrewieństwa. Rozstrzygającym jest jeden tytuł prawny /przydział, własność/ do jednego mieszkania /por. T. Biliński, H. Kulesza, op.cit., s. 51/. Formalnego znaczenia nie ma też fakt czy wśród członków tego gospodarstwa przeważają dzieci. Zakwestionowany przepis nie miał więc z pewnością na celu dyskryminacji rodziny w ogólności, zaś szczególnie rodziny obdarzonej licznym potomstwem.
Trudno jednak nie zauważyć, iż niezależnie od intencji ustawodawcy przepis ten przynosi w stosunku do pewnej liczby gospodarstw domowych /tożsamych z rodzinami o licznym potomstwie/ efekt dyskryminacyjny. W praktyce w zdecydowanej większości przypadków osoby zajmujące lokal mieszkalny i wspólnie gospodarujące będą stanowiły jedną rodzinę, a niekiedy - rodzinę o licznym potomstwie. W takiej sytuacji pozbawienie tej rodziny pomocy ze strony państwa w utrzymaniu mieszkania, zwłaszcza gdy jest to rodzina posiadająca niskie dochody z uwagi na wykonywanie pracy tylko przez jednego z dorosłych jej członków /co obecnie występuje dość często/, musi być uznane za naruszenie wspomnianej zasady konstytucyjnej ochrony rodzin o licznym potomstwie.
Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.