Orzeczenie TK z 20 kwietnia 1993 r., P 6/92

Teza

Przepis art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127; zm. Dz.U. 1991 nr 104 poz. 464, Dz.U. 1992 nr 91 poz. 455/, jest niezgodny z przepisami art. 7, art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanymi w mocy przez art. 77 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

Równocześnie Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż orzeczenie niniejsze nie jest ostateczne. Podlega, w myśl art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, rozpatrzeniu przez Sejm, w terminie sześciu miesięcy od przedstawienia mu przez Trybunał Konstytucyjny niniejszego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem.

Uzasadnienie

1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego treść przepisu art. 7 Konstytucji RP jest niewątpliwie wyrazem dążenia ustrojodawcy do umacniania prawa własności oraz ochrony tego prawa w naszym systemie prawnym. Znajduje to swój wyraz w rozwiązaniach przyjętych tak w Konstytucji jak i w znajdujących w niej swoje oparcie przepisach ustaw zwykłych odnoszących się do prawa własności. Ocena tych rozwiązań prowadzi do wniosku, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem wszak nie jest prawem absolutnym /ius infinitum/, a więc prawem niczym w swojej treści nie ograniczonym. Przeciwnie, do istoty tego prawa należą - z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej /pobierania z niej pożytków i rozporządzania rzeczą własną - art. 140 Kc/, z drugiej zaś strony pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji - także granicę ochrony tego prawa. Pojmowanie bowiem prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia interesów innych podmiotów. Mogłoby obrócić się także przeciwko samym właścicielom rzeczy. Stąd też sprawa pewnych ograniczeń swobody w korzystaniu z rzeczy własnej zyskała aprobatę w nauce prawa oraz znalazła odzwierciedlenie w przepisach prawa, w tym w przepisach ustawy zasadniczej.

Gdy chodzi o rozstrzygnięcia o znaczeniu podstawowym dotyczącym istoty /charakteru/ prawa własności oraz zakresu ochrony tego prawa znajdujemy je przede wszystkim w art. 7 i art. 1 Konstytucji RP. Pierwszy z nich proklamuje zasadę pełnej ochrony prawa własności, a zatem swobody korzystania z rzeczy /pobierania z niej pożytków i rozporządzania rzeczy/, drugi zaś proklamujący zasadę państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, zawierający w sobie m.in. zasadę dobra ogółu /interesu ogólnego/ stwarza podstawę do ograniczeń tej swobody z punktu widzenia interesu ogólnego. W konsekwencji tego co zostało powiedziane wyżej Konstytucja RP, proklamując w art. 7 zasadę pełnej ochrony własności wyrażającą się w swobodzie korzystania z rzeczy własnej, nie wyklucza możliwości ustanawiania określonych ograniczeń tej swobody gdy wymaga tego interes ogólny. Przy czym Konstytucja, jako ustawa zasadnicza, nie tylko nie musi, ale i nie powinna kwestii tych normować w sposób szczegółowy. Zgodnie z ugruntowaną w tej mierze praktyką prawotwórczą Konstytucją normuje te kwestie jedynie w sposób ogólny, zaś kwestie szczegółowe normują, mające swoje oparcie w Konstytucji, ustawy zwykłe. Granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela. Nie mogą być wszak utożsamiane z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanawianymi na rzecz konkretnie oznaczonych osób trzecich, takimi, jak służebności, użytkowanie, najem czy dzierżawa. Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy kc nakazujące uwzględnianie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalanie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego.

2. Przechodząc do oceny konstytucyjności przepisu art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. to przepis ten wprowadza istotne ograniczenia uprawnień właścicieli działek budowlanych, o których mowa w tym przepisie, tak w sferze prawa administracyjnego, jak też w sferze prawa cywilnego. Ograniczenia w sferze prawa administracyjnego wynikają z faktu, iż w razie nie dotrzymania ustalonego przez organ administracji terminu zabudowy działki w grę wchodzą skutki przewidziane w art. 85 ust. 2.

W sferze prawa cywilnego - ograniczenia te wyłączają natomiast swobodę korzystania z rzeczy własnej, zwłaszcza gdy przyjąć założenie Wnioskodawcy, iż woli podziału nieruchomości na działki budowlane nie zawsze towarzyszy wola jej właściciela zabudowy bądź zbycia nowo utworzonych działek bezpośrednio po dokonaniu podziału nieruchomości.

W tych ograniczeniach uprawnień właściciela działek wypływających z prawa własności Wnioskodawca i Prokurator Generalny upatrują niezgodności art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. z art. 7 Konstytucji RP. Podzielając ten pogląd, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niekonstytucyjność tego przepisu wynika także z innych jeszcze względów. Przede wszystkim z treści przepisu art. 85 wspomnianej ustawy wynika, iż obowiązek zabudowy nowo utworzonych działek budowlanych wynika wprost z ustawy, a jedynie termin zabudowy pozostawiony został do rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej o podziale nieruchomości.

Przepis art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie określa jednak równocześnie jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych przesądzających o obowiązku i terminie zabudowy takich działek. W przepisie tym nie można w szczególności dopatrzeć się jakiejkolwiek wskazówki, iż sprawę zabudowy i terminu zabudowy nowo utworzonych działek wiąże się z jakimkolwiek interesem ogólnym, usprawiedliwiających ingerencję organu administracji państwowej w sferę prawa własności, o czym była szeroko mowa we wcześniejszych rozważaniach na temat istoty i charakteru prawa własności. Odwołanie się art. 85 do planu zagospodarowania przestrzennego jako przesłanki dopuszczającej podział nieruchomości na działki budowlane nic pod tym względem nie zmienia, jako że z planów tych, w ich obecnym kształcie, nie wynikają jakiekolwiek obowiązki zabudowy omawianych tu działek, jakkolwiek plany te w szerokim zakresie uwzględniają w swoich rozstrzygnięciach interes ogólny. W konsekwencji należy uznać, iż przepis art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP na skutek ograniczeń, jakie pociąga za sobą w sferze uprawnień właścicieli działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości wypływających z prawa własności.

Przepis art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. pozostaje w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP także z tego powodu, iż dopuszczając do ustalania terminów rozpoczęcia i zakończeń zabudowy nowo utworzonych działek budowlanych bez określenia jakichkolwiek przesłanek materialno - prawnych, które przesądzałyby o tych terminach, stwarza stan niepewności po stronie właścicieli tych działek co do ich uprawnień do rzeczy własnej oraz ogranicza możliwości obrony swoich praw wynikających z prawa własności. Trybunał Konstytucyjny podzielił również stanowisko Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego co do tego, iż uprawnienia organów państwowych do władczego wkraczania w sferę praw obywateli wynikać powinny z jasnych i jednoznacznych w swojej treści przepisów ustawowych, jak też co do tego, iż przepis art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie spełnia tych warunków, przez co pozostaje w sprzeczności z art. 1 Konstytucji RP. Mylący przede wszystkim co do stanu prawnego wynikającego z tego przepisu jest fakt zamieszczenia go w rozdziale ustawy obejmującym przepisy przejściowe i końcowe, mimo iż przepis ten, ze względu na swoją treść, nie może być zaliczony do tej kategorii przepisów. Ustala on obowiązek zabudowy wymienionych w nim działek budowlanych w terminie określonym przez organ administracji rządowej w decyzji o podziale nieruchomości na działki budowlane. Tymczasem przepisy o podziale nieruchomości /art. 10 omawianej ustawy/ pomijają tę kwestię milczeniem. Ten nie dość klarowny pod względem legislacyjnych sposób rozstrzygnięcia przez art. 85 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. kwestii zabudowy działek budowlanych, uzasadnia zarzut Wnioskodawcy co do niezgodności tego przepisu z art. 1 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny podzielił również pogląd Wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego co do niezgodności przepisów art. 85 omawianej ustawy z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP przez to, iż stawia w jednoznacznie nierównej sytuacji właścicieli działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości w drodze postępowania sądowego.