Uzasadnienie
Zwrot "po ustaniu zatrudnienia", którym posłużył się ustawodawca w art. 23 ust. 2 pkt 3 nie budzi więc wątpliwości w odniesieniu do bezrobotnych, którzy byli zatrudnieni lecz w odniesieniu do tych, którzy prowadzili innego rodzaju działalność zrównaną w tymże artykule 23 ust. 1 pkt 2 z zatrudnieniem. Chodzi o to, czy zwrot "po ustaniu zatrudnienia" należy rozumieć szeroko jako odnoszący się do wszelkiego rodzaju działalności zrównanej w art. 23 ust. 1 pkt 2 z zatrudnieniem, czy tylko do zatrudnienia. Ten drugi kierunek wykładni art. 23 ust. 2 pkt 3 prowadzi do wniosku, iż przepis ten wprowadza wyjątek od reguły zaliczania na tych samych zasadach do okresów zatrudnienia i z nimi zrównanych w art. 23 ust. 1 pkt 2 okresów wymienionych w ust. 3 tegoż artykułu. Wyjątek ten polegałby na tym, że okres pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego albo zasiłku opiekuńczego zaliczany byłby tylko tym, którzy byli zatrudnieni, z wyłączeniem tych, którzy prowadzili inne rodzaje działalności zrównane w art. 23 ust. 1 pkt 2 z zatrudnieniem. Za tym kierunkiem wykładni nie przemawiają żadne przesłanki aksjologiczne. Prowadzi on do niezrozumiałych konsekwencji. Wystarczy wskazać, że tenże artykuł 23 ust. 2 pkt 3 odnosi zastrzeżenie "po ustaniu zatrudnienia" do zaliczenia okresu pobierania zasiłku chorobowego, a nie do wcześniej w nim wymienionego okresu pobierania zasiłku rehabilitacyjnego.
Tymczasem zasiłek rehabilitacyjny przysługuje właśnie po wyczerpaniu okresu pobierania zasiłku chorobowego /art. 20 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o świadczeniach pieniężnych w razie choroby i macierzyństwa - t.j. Dz.U. 1983 nr 30 poz. 143 ze zm./.
W postępowaniu administracyjnym w sprawie o zasiłek bezrobotny zarówno Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy, jak i Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy opowiedzieli się za wąską wykładnią pojęcia "zatrudnienia" w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Taką wykładnię tego przepisu przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu pytania prawnego. Za wąską wykładnią pojęcia "zatrudnienia" w rozumieniu analizowanego przepisu przemawia ustawowa definicja "zatrudnienia" zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 25 tejże ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w przepisach tej ustawy jest mowa o zatrudnieniu - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Wykładnia językowa tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości. Ma ona zastosowanie do wszystkich przepisów tej ustawy, które posługują się pojęciem zatrudnienia, a więc także do art. 23 ust. 2 pkt 3. Niedopuszczalne jest więc nadanie pojęciu "zatrudnienie" w rozumieniu tego przepisu, w drodze wykładni celowościowej, szerszego znaczenia.
Wskazuje to, że sposób zredagowania tego przepisu doprowadził do nieuzasadnionego i nieracjonalnego zróżnicowania stanu prawnego w przedmiocie zaliczenia do okresu zatrudnienia i innych okresów z nim zrównanych w art. 23 ust. 1 tej ustawy, okresu pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego i opiekuńczego przez osoby wymienione w tym przepisie a nie będące "zatrudnione", zgodnie z definicją "zatrudnienia" zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 15 ustawy. Do stanowiska, iż wskazane zróżnicowanie prawne jest wynikiem błędu w technice legislacyjnej wydaje się przychylać także Minister Pracy i Polityki Socjalnej, skoro nie przytoczył żadnego argumentu przemawiającego za utrzymaniem tego zróżnicowania i przychylił się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prokuratora Generalnego, iż art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałani bezrobociu narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Przeciwko temu zróżnicowaniu przemawia, zdaniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, zwłaszcza nałożenie na osoby prowadzące działalność gospodarczą obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.
Podobnie Prokurator Generalny zwraca uwagę, iż określenie "po ustaniu zatrudnienia" zawarte w zaskarżonym przepisie, miało na celu wskazanie, że chodzi o taki okres pobierania zasiłku chorobowego, który nie jest równocześnie traktowany jako okres aktywności zawodowej, aby okresy te nie mogły być podwójnie zaliczane. Inne zaś rozumienie tego przepisu, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Jakkolwiek wykładnia celowościowa przemawia jednoznacznie za nadaniem pojęciu "zatrudnienia" w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej ustawy szerokiego znaczenia, obejmującego wszystkie okresy aktywności zawodowej, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, to jednak organy stosujące prawo, a w tym i Naczelny Sąd Administracyjny związane są ustawową definicją zatrudnienia zawartą w art. 2 pkt 25 tejże ustawy.
Problem zróżnicowania w prawie do świadczeń dla bezrobotnych osób zatrudnionych i innych osób objętych systemem świadczeń dla bezrobotnych był już przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 1993 r. /P 7/92 - OTK 1993 cz. II poz. 27/. W sprawie tej Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na to, że zasiłek dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu ex lege ze środków Funduszu Pracy. Fundusz ten tworzony jest ze składek opłacanych przez pracodawców za osoby zatrudnione, jak i ze składek opłacanych przez osoby podlegające ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności. Od bezrobotnego wymaga się podobnie, jak od ubezpieczonego określonego stażu zasiłkowego, a więc okresu zatrudnienia lub prowadzenia innego rodzaju działalności pozarolniczej, z którą wiąże się obowiązek opłacania składek. Za osoby objęte systemem świadczeń dla bezrobotnych opłacane są składki obliczane na identycznych zasadach, bez względu na to, z tytułu jakiej działalności objęte są one systemem tych świadczeń. Obowiązuje ich też identyczny okres prowadzenia tej działalności warunkującej nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przemawia to za jednakowym traktowaniem tych różnych kategorii osób w przedmiocie uwarunkowania nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Reguła ta jest przestrzegana w art. 23 ust. 1 zaskarżonej ustawy, określającego warunek przepracowania lub prowadzenia innych rodzajów działalności pozarolniczej w nim wskazanych przez okres 180 dni w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, a także w zasadzie w ust. 2 tegoż artykułu, zaliczającego do tegoż okresu, określone w tym przepisie przerwy w zatrudnieniu lub prowadzeniu wskazanej działalności, jak np. odbywania służby wojskowej, urlopu wychowawczego itp. Wyjątek od tej reguły został wprowadzony w pkt 3 tegoż art. 23 ust. 2 poprzez ograniczenie zaliczania do omawianego okresu od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych - okresu pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego i zasiłku opiekuńczego - do osób zatrudnionych, a więc z pominięciem tych, którzy prowadzili inną wymienianą w ust. 1 tego artykułu działalność pozarolniczą. Zróżnicowanie to uchyliła ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw, przyjęta przez Sejm po rozpatrzeniu poprawek Senatu.
Przewiduje ona w nowym brzmieniu nadanym artykułowi 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, iż okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego będą zaliczane do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnego nie tylko po ustaniu zatrudnienia ale i po zaprzestaniu wykonywania innej pracy zarobkowej albo prowadzenia pozarolniczej działalności, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków stanowiła kwota w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia. Zgodnie jednak z art. 10 pkt 1 tej ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r., przepis art. 23 ust. 2 w nowym brzmieniu ma wejść w życie dopiero pierwszego dnia siódmego miesiąca następującego po dniu ogłoszenia tej ustawy. Wskazana ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. nie rozwiąże więc problemu zgodności z Konstytucją art. 23 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobocia przed nadejściem wskazanego w art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. terminu. Zróżnicowanie warunków nabycia uprawnień przez osoby objęte określonym systemem świadczeń, przysługujących ex lege, na który opłacane są składki, może nastąpić tylko wówczas, gdy za tym zróżnicowaniem przemawiają ważne względy społeczne, ekonomiczne lub inne obiektywne przesłanki.
W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym wszyscy uczestnicy postępowania podkreślili, że żadne obiektywne przesłanki nie przemawiały za ograniczeniem zaliczania okresu pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego i zasiłku opiekuńczego do okresu działalności warunkującej nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, do osób "zatrudnionych" w rozumieniu tej ustawy, a więc z pominięciem tych, które prowadziły innego rodzaju działalności wymienione w art. 23 ust. 1 zaskarżonej ustawy. Ograniczenie w art. 23 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i bezrobociu zaliczania do okresu 180 dni, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2, okresów pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego i opiekuńczego do przypadków zatrudnienia rozumianego, jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego i umowy o pracę nakładczą, narusza zasadę równego traktowania obywateli wyrażoną w art. 67 ust. 2 i zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Podobnie w uzasadnieniu wskazanego orzeczenia z dnia 13 lipca 1993 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej bezrobotnych, w oparciu o kryterium rodzaju aktywności zawodowej, z tytułu której objęci są oni systemem świadczeń dla bezrobotnych, narusza konstytucyjne zasady: równości obywateli wobec prawa i zasadę sprawiedliwości społecznej.