Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 11 marca 1981 r., SA 272/81

Teza

1. Obowiązek uiszczenia przez nabywcę gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze opłaty przewidzianej w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ zachodzi wówczas, gdy nabywany grunt /teren/ stanowił dotychczas grunt rolny w rozumieniu art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy.
2. Zgodnie z zasadą wyrażoną we wstępie art. 1 ust. 2 powyższej ustawy, warunkiem zaliczenia gruntów lub terenów wymienionych w pkt. 1-6 tego przepisu do gruntów rolnych jest ustalenie, że służą one /lub służyły do czasu ich zbycia/ bezpośrednio celom produkcji rolnej.

Sentencja

Naczelny sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Jerzego L. na decyzję Wojewody Częstochowskiego z dnia 3 listopada 1980 r. w przedmiocie ustalenia należności z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Naczelnika Gminy R. z dnia 5 września 1980 r., a także, zgodnie z art. 208 Kpa, zasądził od Wojewody Częstochowskiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Uzasadnienie

Aktem notarialnym z dnia 20 marca 1979 r. Anastazja i Teodor małżonkowie L. darowali synowi i synowej Jerzemu i Terenie L. działki oznaczone nr 703/79 i 704/79 stanowiące zabudowane podwórze z użytkami rolnymi o powierzchni 0,0940 ha, wydzielając je z nieruchomości o powierzchni 1,3641 ha. Działki te są położone we wsi K., gminy R. W dniu 5 września 1980 r. Naczelnik Gminy R., decyzją nr OT-441/1/80 skierowaną do małżonków Jerzego i Teresy L., ustalił należność z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne w wysokości 37.395 zł. Strony nie brały udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji ani nie były powiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

Jerzy L. zaskarżył decyzję organu pierwszej instancji do Wojewody częstochowskiego podnosząc, że działka nie miała charakteru rolnego i została zabudowana w 1911 r., przy czym stojące na działce budynki nie stanowiły całości gospodarczej z gospodarstwem rolnym matki Anastazji L. Właścicielem działki był ojciec skarżącego. Wojewoda Częstochowski decyzją z dnia 4 listopada 1980 r., nr RLg-OT-4412/129/80, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy R. Przyjął przy tym, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ tereny budownictwa zagrodowego są gruntami rolnymi i ich nabycie przez nierolnika jest traktowane jako wyłączenie z produkcji rolnej ze skutkiem wynikającym z art. 10 tej ustawy. Skoro należność została obliczona prawidłowo od powierzchni nabytych gruntów, brak podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji pierwszej instancji. W tej fazie postępowania strony nie były wzywane do dodatkowego przedstawienia swego stanowiska i organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę na podstawie niepełnego materiału zawartego w aktach sprawy i odwołania.

Jerzy L. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut naruszenia prawa przez organy administracji państwowej oparł na ponownym twierdzeniu, że działka nie ma charakteru rolnego i została zabudowana przed wejściem w życie ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi /Dz.U. 1969 nr 27 poz. 216 ze zm./. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Częstochowski oświadczył, że data zabudowania działki nie ma znaczenia w sprawie, gdy nieruchomość stanowiła część składową gospodarstwa rolnego. Ochroną wynikającą z ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów są objęte nie tylko użytki rolne, ale także grunty pod budownictwem zagrodowym. Nabycie tych gruntów przez skarżącego, który nie jest rolnikiem, jest równoznaczne z ich wyłączeniem z produkcji rolnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skarżący wyjaśnił, że ojciec przekazał w 1980 r. gospodarstwo drugiemu synowi, który prowadzi 15 hektarowe gospodarstwo rolne, bez działki darowanej skarżącemu w 1979 r., gdyż nie stanowiła ona integralnej części tego gospodarstwa.

Uchylając wydane w sprawie decyzje terenowych organów administracji państwowej Naczelny Sąd Administracyjny kierował się następującymi motywami:

Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji państwowej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej /art. 7, art. 77 par. 1, art. 10 par. 1 oraz art. 107 par. Kpa/. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Istotę zagadnienia w rozpoznawanej sprawie stanowi rozstrzygnięcie, czy działka istotnie stanowi grunt rolny w rozumieniu art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów i podlega działaniu jej przepisów. Fakt, że działka ma być wykorzystana na cel nierolniczy i nieleśny, jest bowiem poza sporem. Przyjęcie ustalenia, że działka jest gruntem rolnym powoduje obowiązek uiszczenia opłaty przewidzianej w art. 10 ust. 1 ustawy, której wysokości skarżący nie kwestionuje. Organ administracji stopnia podstawowego w ogóle nie ustosunkowywał się do kwestii charakteru działki i wydając decyzję z naruszeniem art. 10 par. 1 Kpa, nie tylko uchybił uprawnieniom procesowym strony, ale i sam pozbawił się możliwości zapoznania się z jej stanowiskiem oraz możliwości ustosunkowania się do niego w uzasadnieniu decyzji. Organ administracji stopnia wojewódzkiego zapoznał się wprawdzie z twierdzeniem skarżącego, rozpatrując jego odwołanie, ale ograniczył się tylko do dwóch kwestii:

• że data wybudowania budynków na działce nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy oraz
• że tereny budownictwa zagrodowego są gruntami rolnymi w rozumieniu art. 1 ustawy.

Organ odwoławczy nie rozważył natomiast istotnej dla sprawy okoliczności, że warunkiem zaliczenia gruntów lub terenów wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1-6 omawianej ustawy do gruntów rolnych jest wynikająca ze zdania początkowego przepisu ust. 2 konieczność ustalenia, iż grunty te muszą służyć bezpośrednio celom produkcji rolnej. Organy obu instancji nie wyjaśniły tej istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ani nie ustosunkowały się do twierdzenia skarżącego, że działka nie była zintegrowana z gospodarstwem rolnym i nie służyła celom produkcji rolnej. Zarzut skarżącego potwierdza przedstawione na rozprawie w Sądzie zaświadczenie Naczelnika Gminy w R. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uchybienia w postępowaniu administracyjnym mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie dla oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa orzekł, jak w sentencji.