Uzasadnienie
Decyzją Wiceprezydenta Miasta Ł. z dnia 23 września 1980 r., nr ZGT-8221-1/21/80 orzeczono wywłaszczenie na rzecz Państwa nie zabudowanej nieruchomości położonej w Ł. w rejonie ul. N., obejmującej działkę gruntu o powierzchni 13.444 m2 oznaczonej numerem geodezyjnym 146/6, stanowiącej własność małżonków Zygmunta i Bronisławy D. zamieszkałych w Ł. Decyzją z dnia 31 października 1980 r., nr GT. III-8221-4-30/80, Wojewoda Ł. utrzymał zaskarżoną przez małżonków D. decyzję wiceprezydenta Miasta Ł. w mocy w części dotyczącej odszkodowania i ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 45.497 zł. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji administracyjnych obu organów, przesłanką wywłaszczenia była potrzeba przeprowadzenia drogi pod budowę bazy Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców w Ł., jak również stworzenia dogodnych warunków do przegonu bydła. W toku postępowania administracyjnego nie uwzględniono żądania małżonków D. wywłaszczenia dodatkowo działki nr 146/7 o powierzchni 14.537 m2, która zdaniem skarżących nie może być już w chwili obecnej właściwie wykorzystywana na cele rolnicze. Nie uwzględniono też wniosku alternatywnego, sprowadzającego się do żądania wykonania płotu pomiędzy gruntami rolnymi a zaprojektowaną drogą, przy czym skarżący podnosili, że udostępnienie tworzonej drogi dla przegonu bydła bez postawienia płotu będzie tworzyło realną możliwość wyrządzenia szkód na nieruchomości nr 146/7, która nie została wywłaszczona. Wysokość odszkodowania w kwocie 45.497 zł Wojewoda Łomżyński ustalił według daty powiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego małżonkowie D. - poza stwierdzeniem, że lokalizacja bazy WS, jak również usytuowanie drogi nie są najlepszym rozwiązaniem z punktu widzenia gospodarczego - zarzucili, że organ administracji II instancji błędnie przyjął za podstawę oceny należności z tytułu wywłaszczenia datę zawiadomienia o wszczęciu wywłaszczenia, a nie datę decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących, ma to istotne znaczenie, gdyż w tym czasie dokonali oni obsiewu terenu zbożem. Dalsze zarzuty zawarte w skardze do NSA pokrywają się z treścią zarzutów, jakie skarżący podnieśli w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta, a mianowicie, że na skutek wywłaszczenia działki nr 146/6 nie istnieje właściwa możliwość rolniczego wykorzystania działki nr 146/7, która w związku z tym powinna być także wywłaszczona, a przynajmniej na koszt Skarbu Państwa powinien być wzniesiony płot odgradzający drogę od działki nr 146/7.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. podniósł, że nie istnieje potrzeba dodatkowego wywłaszczenia działki nr 146/7., może być ona bowiem w dalszym ciągu bez trudności wykorzystywana na cele rolnicze. Z treści notatki służbowej z dnia 8 września 1980 r. wynika, że teren wywłaszczany nie był obsiany zbożem, a ponadto brak jest podstaw prawnych do żądania wybudowania ogrodzenia. Gdyby bowiem okazało się, że osoby trzecie w związku z przegonem bydła spowodowały szkody na nieruchomości nr 146/7, skarżącym będzie przysługiwało roszczenie przeciwko sprawcom szkody na drodze cywilnoprawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie można uznać za trafny zarzut skarżących w przedmiocie braku podstaw do wywłaszczenia. jak wynika z decyzji terenowego organu administracji państwowej w Ł. z dnia 14 kwietnia 1980 r., po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiej Spółdzielni Spożywców "Społem" w Ł. zatwierdzono zamienny plan realizacyjny zagospodarowania bazy WSS "Społem" i to zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Decyzja ta obejmowała swym zakresem także potrzebę wywłaszczenia nieruchomości nr 146/6. Były zatem przesłanki prawne do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, co znalazło swój wyraz w zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania z dnia 9 września 1980 r., znak ZGT 8221-1-21/80.
Natomiast nie można odmówić trafności pozostałym zarzutom zawartym w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wbrew poglądowi organów administracji państwowej o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie decyduje nie data powiadomienia o wszczęciu tego postępowania, ale data wywłaszczenia. Właściciel nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym jest uprawniony do prowadzenia na takiej nieruchomości normalnej działalności gospodarczej, której nie można uważać za /W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe, Warszawa 1975, str. 112/. Podzielając ten pogląd prawny nie można przyjąć, by dokonanie zasiewów pod dniu 9 września 1980 r. dawało podstawy do odmowy przyznania odszkodowania za te zasiewy. Sporządzenie notatki służbowej z dnia 8 września 1980 r. bez powiadomienia skarżącego o terminie oględzin zostało dokonane z naruszeniem art. 79 par. 1 Kpa.
Tak samo, bez przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego, nie można odmówić trafności zarzutowi, że organy administracji nie rozważyły należycie, czy po wywłaszczeniu działki nr 146/6, pozostała działka nr 146/7 będzie mogła być racjonalnie użytkowana. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1974 nr 10 poz. 64 ze zm./ wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia część pozostała dla właściciela nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.
W uzasadnieniu decyzji Wojewody Łomżyńskiego z dnia 31 października 1980 r. podano jedynie, że "rozpatrując odwołanie stwierdzono, iż nie zachodzi potrzeba wywłaszczenia dodatkowo działki nr 146/7 o powierzchni 14.547 m2". Ustalenia tego dokonano bez przeprowadzenia jakiekolwiek postępowania dowodowego z obrazą art. 77 par. 1 Kpa, a samo uzasadnienie tej części decyzji dokonane zostało z naruszeniem art. 107 par. 3 Kpa.
Podane wyżej okoliczności wskazują, że zaskarżona decyzja wydana została z obrazą prawa materialnego, jak również w wyniku istotnych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, co na zasadzie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa skutkuje jej uchylenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji państwowej będą zobowiązane do dokonania ponownego uzupełniającego oszacowania wywłaszczonej nieruchomości, jak również do ustalenia przy udziale biegłego, czy wywłaszczenie nieruchomości nr 146/6 stwarza racjonalne możliwości wykorzystywania działki nr 146/7 na cele dotychczasowe. Wyrażony pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego stosownie do art. 209 Kpa wiąże organ administracji państwowej.
Gdyby się okazało, żebrak jest podstaw do objęcia wywłaszczeniem także działki nr 146/7, należałoby rozważyć, czy w świetle art. 28 ustawy wywłaszczeniowej nie jest zasadne żądanie wybudowania płotu zabezpieczającego nieruchomość przed ewentualnymi stratami wynikającymi z przegonu bydła. Jak to trafnie podniesiono w literaturze /W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe, str. 195/, ustalenie możliwości powstania niebezpieczeństwa strat i niewygód dla gruntów sąsiednich na skutek wywłaszczenia nieruchomości oraz zamierzonego jej zagospodarowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia powinno być dokonane przez biegłych przy udziale stron oraz zainteresowanych organów administracji państwowej.
Nie do przyjęcia jest pogląd wyrażony w decyzji z dnia 31 października 1980 r., że skarżący w wypadku powstania szkód będzie miał prawo do dochodzenia roszczeń w stosunku do sprawcy szkody, co - w intencji organu - jak gdyby pozbawia go prawa do dochodzenia świadczeń z art. 28 ustawy wywłaszczeniowej.