Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81

Teza

Instrukcja nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych /Dz.Urz. MZiOS nr 6 poz. 33/, jako akt adresowany do organów administracji państwowej i określający zasady, jakimi organy te powinny się kierować przy załatwianiu spraw, nie jest ogólnie obowiązującym aktem prawa materialnego i - jako taka - nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę Anny W. na decyzję Wojewody Ciechanowskiego z dnia 22 grudnia 1980 r. w przedmiocie wstrzymania wypłaty stałego zasiłku pieniężnego, na podstawie art. 207 par. 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Naczelnika Gminy z dnia 11 listopada 1980 r. i zgodnie z art. 208 Kpa zasądził od Wojewody Ciechanowskiego zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Anny W. jest decyzja Wojewody Ciechanowskiego z dnia 22 grudnia 1980 r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Gminy w S. z dnia 11 listopada 1980 r. w sprawie wstrzymania skarżącej stałego zasiłku pieniężnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda Ciechanowski wywodzi, że skarżąca nie kwalifikuje się do otrzymywania zasiłku, ponieważ zbyła gospodarstwo rolne o powierzchni 8,31 ha za sumę 179.000 zł, którą to kwotę przekazała swojej siostrzenicy. Skarżąca miała możliwość zapewnienia sobie środków utrzymania poprzez oddanie gospodarstwa za rentę. Skoro jednak pieniądze uzyskane ze sprzedaży gospodarstwa przekazała siostrzenicy, to od niej powinna domagać się środków utrzymania.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Anna W., polemizując ze stanowiskiem Wojewody ciechanowskiego zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdza, że ze sprzedaży gospodarstwa uzyskała tylko około 82.900 zł, to jest kwotę odpowiadającą wysokości jej udziału we współwłasności tego gospodarstwa. Sumę powyższą przekazała siostrzenicy na budowę domu jednorodzinnego, aby zapewnić sobie godziwe warunki mieszkaniowe i opiekę. Zdaniem skarżącej nie ma ona podstaw domagać się od siostrzenicy środków utrzymania, albowiem - stosownie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - obowiązek alimentacyjny obciąża w linii bocznej jedynie krewnych do drugiego stopnia, a tym samym dzieci rodzeństwa nie są obowiązane do dostarczenia jej środków utrzymania. Skarżąca podnosi ponadto, że dzieci własnych nie ma, nie ma też żadnych źródeł dochodu na skutek zbycia gospodarstwa rolnego i przekazania siostrzenicy całej sumy uzyskanej z tego tytułu, a zatem zaskarżona decyzja i decyzja Naczelnika Gminy są dla niej krzywdzące. Wojewoda Ciechanowski - uchybiając dyspozycji zawartej w przepisie art. 200 par. 3 Kpa - nie wniósł odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do przepisu art. 196 par. 1 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny jest powołany do badania zgodności z prawem decyzji administracyjnych, przy czym, zgodnie z art. 206 Kpa, nie jest związany granicami skargi. Wychodząc z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji organów I i II instancji, na podstawie art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Jak wynika z treści obu powołanych wyżej decyzji, zostały one wydane bez wymaganej podstawy materialnoprawnej, to jest aktu normatywnego rzędu ustawy albo wydanego na podstawie oraz w celu wykonania ustawy. W obydwu decyzjach powołano jako ich podstawę przepisy instrukcji nr 5/68 Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lutego 1968 r. w sprawie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych /Dz.Urz. MZiOS nr 6 poz. 33/, nie mającej przymiotu prawa powszechnie obowiązującego, gdyż instrukcja ta nie została wydana z upoważnienia ustawowego. W konsekwencji przepisy powołanej instrukcji nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych, mocą których mogą być na obywateli nakładane obowiązki bądź cofane przyznane im uprzednio uprawnienia.

Aktem normatywnym prawa materialnego, na podstawie którego może być dokonana ocena dopuszczalności wstrzymania skarżącej wypłaty stałego zasiłku pieniężnego, jest ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej /Dz.U. 1923 nr 92 poz. 726 ze zm./, która dotychczas zachowała moc obowiązującą na podstawie dekretu z dnia 12 października 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepisów ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej /Dz.U. nr 63 poz. 389/. Na gruncie przepisów powołanej wyżej ustawy o opiece społecznej odpowiedź na pytanie, w jakiej formie prawnej mają być załatwiane sprawy osób potrzebujących takiej opieki, zawarta jest w art. 3, którego pierwsze zdanie brzmi: "W zakresie zaspokajania niezbędnych potrzeb do życia /art. 1/ opieka społeczna polega na dostarczaniu:

a/ koniecznych środków żywności, bielizny, odzieży i obuwia;

b/ odpowiedniego pomieszczenia z opałem i światłem;

c/ pomocy w nabywaniu niezbędnych narzędzi pracy zawodowej, pomocy w dziedzinie higieniczno-sanitarnej;

d/ pomocy w przywróceniu utraconej lub podniesieniu zmniejszonej zdolności do pracy".

Tak sformułowana treść upoważnia zatem do wniosku, iż organy administracji zostały zobowiązane do działania w tych przypadkach w formie rzeczowej, bowiem "dostarczanie" żywności, bielizny, obuwia itp. jest działaniem bezpośrednim, nie mającym cech postępowania decyzyjnego, przy czym cytowana ustawa nie przewiduje pieniężnej formy świadczeń. Skoro zatem w omawianej sprawie organy administracji dokonały działań w formie nie przewidzianej w przepisach prawa, należało stwierdzić nieważność decyzji jako wydanych bez podstawy prawnej.

Powyższy pogląd prawny wiąże organ administracji państwowej z mocy art. 209 Kpa.