Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 sierpnia 2002 r. (...) Wojewoda K.-P., powołując się na przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. ustawy Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 1 lipca 2002 r. (...) o udzieleniu "P. 3" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowego K. wraz z parkingiem, urządzeniami i infrastrukturą techniczną na działkach nr 1/26 i 1/27 w rejonie ulic M. i P. w I. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji pismem z dnia 10 czerwca 2002 r. zawiadomił strony, w tym również S. P. Sp. z o.o. w W. o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia wniosku "P. 3" o wydanie pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowego K. przy ul. M. 100 w I. Pismem tym poinformowano również strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania wniosków. Spełniony tym samym został warunek wynikający z art. 9-10 Kpa, umożliwiający stronom wypowiedzenie się przed wydaniem zaskarżonej decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Podnoszony w odwołaniu brak poinformowania wszystkich sąsiadów inwestora o oględzinach spornej inwestycji /art. 59 Prawa budowlanego/ nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji organu I instancji. Przepis art. 57 ust. 1-3 Prawa budowlanego określa jakie dokumenty obowiązany jest dołączyć inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Ocena prawidłowości i kompletności złożonych dokumentów należy, w granicach uznania administracyjnego, do wyłącznej kompetencji właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej. W przypadku stwierdzenia, że w trakcie realizacji inwestycji dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę należy określić czy dokonane zmiany są istotne czy nieistotne. Jeżeli w trakcie realizacji inwestycji dokonano zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. Pojęcie "istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę" nie zostało bliżej określone przez ustawodawcę w innych przepisach, nie istnieje również ujednolicona lista odstępstw od projektu, które byłyby uznane za "istotne" w świetle prawa budowlanego. Oceny konkretnych zmian w projekcie zobowiązani są dokonać legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi uczestnicy procesu budowlanego: projektant, kierownik budowy i inspektor nadzoru inwestorskiego. Wszelkie zmiany w projekcie budowlanym, także te nieistotne wymagają potwierdzenia przez projektanta /art. 57 ust. 2 prawa budowlanego/. "P. 3" Sp. z o.o. w W. spełnił te warunki, załączając do wniosku z dnia 3 kwietnia 2002 r. dokumentację powykonawczą z naniesionymi zmianami polegającymi między innymi na:
- skorygowaniu usytuowania wjazdu na teren od ulicy M.,
- wykonaniu większości miejsc postojowych z pełnej kostki betonowej zamiast z płyt ażurowych /MEBA/,
Odstępstwa te zostały słusznie uznane przez organ I instancji za nieistotne. Przesunięcie wjazdu na teren Centrum Handlowego od strony ul. M. zostało dokonane również wpisem do dziennika budowy przez inspektora nadzoru inwestorskiego i uzyskało pozytywną opinię zarządcy drogi - Prezydenta Miasta I. Nie narusza to w żadnym stopniu interesów S. P., o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Ze względu na to, że płyty ażurowe stanowią utrudnienia w poruszaniu wózków sklepowych oraz pieszych inwestor podjął decyzję o wykonaniu większości miejsc postojowych z pełnej kostki betonowej. Nawierzchnię z płyt ażurowych pozostawiono na 27 miejscach postojowych, usytuowanych przy wejściu dla personelu. W wyniku wprowadzonych zmian powierzchnia terenów zieleni w stanie biologicznie czynnym wynosi 5.451,0 m2 co stanowi ponad 30 procent powierzchni terenu zainwestowania wynoszącej 17.136,0 m2. Nie narusza to zarówno ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jak i w decyzji o pozwoleniu na budowę, w której powierzchnię tę określono na 5.181,0 m2. Ponadto do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestor załączył pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. /postanowienie z dnia 10.04.2002 r. nr NZ-442/0-18/02/ oraz oświadczenia Państwowej Inspekcji Pracy w B., Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w I. o nie wniesieniu sprzeciwu i uwag do zamiaru użytkowania obiektu. Także w protokole z oględzin przeprowadzonych na podstawie art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdzono jego zdatność do użytkowania.
Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. P. Sp. z o.o. w W. podnosząc, że wcześniejszą decyzję Starosty I. z dnia 11 kwietnia 2002 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowego "K." uchylono decyzją Wojewody K.-P. z dnia 5 czerwca 2002r. i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Przyczyną uchylenia tej decyzji było nie dochowanie wymogów formalnych zapewnienia stronie czynnego uczestnictwa w sprawie. W uzasadnieniu Wojewoda K.-P. stwierdził, że strony postępowania powinny być zawiadomione o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na 7 dni przed wyznaczonym terminem /art. 79 par. 1 Kpa/, mają one prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia /art. 79 par. 2 Kpa/, zaś protokół sporządzony w wyniku oględzin powinien spełniać wymogi art. 68 Kpa Starosta I., ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się do wskazań Wojewody K.-P. i ponownie nie zawiadomił S. P. Sp. z o.o. o przeprowadzeniu oględzin oraz uniemożliwił stronie uczestnictwo w przeprowadzeniu tego dowodu, a następnie udzielił pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowego "K." Już tylko ponowne tak istotne naruszenie art. 9 i 10 Kpa winno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. "P. 3" Sp. z o.o. zbudował wjazd na teren Centrum Handlowego "K." w sposób odmienny niż było to zatwierdzone w decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 września 2001 r. Na budowę takiego wjazdu "P. 3" Sp. z o.o. nie ma pozwolenia na budowę. Taka zmiana projektu organizacji ruchu i układu komunikacyjnego stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczalna jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Pozbawienie skarżącego niezależnego i bezpośredniego skomunikowania z ulicą M., które dotychczas posiadał jest ewidentnym naruszeniem jego interesu prawnego. Ponieważ obiekt Centrum Handlowego "K." został zbudowany w sposób istotnie odmienny od pozwolenia na budowę to nie było możliwe wydanie pozwolenia na jego użytkowanie. Fakt ten mógł zostać wykazany przez stronę w trakcie oględzin gdyby została zawiadomiona o terminie ich przeprowadzenia. W niniejszej sprawie Wojewoda K.-P. nie dokonał, wbrew art. 77 Kpa prawidłowego ustalenia stanu faktycznego /nie przeprowadził oględzin/ i poprzestał na stwierdzeniu, że ocena materiału dowodowego należy do uznania administracyjnego. Decyzja wydana w trybie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa jest decyzją wydaną w trybie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ II instancji jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy co wynika bezpośrednio z zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 Kpa. Zatem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest sama weryfikacja decyzji organu I instancji lecz ponowne rozpatrzenie sprawy. Konsekwencją tej zasady jest, że organ II instancji również prowadzi postępowanie wyjaśniające w ramach odpowiednich przepisów proceduralnych. Zaskarżona decyzja narusza zdaniem skarżącego przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa oraz art. 15 Kpa. Zrealizowana inwestycja odbiega także od pozwolenia na budowę także w zakresie udziału w inwestycji terenów biologicznie czynnych. Miejsca na których miała znajdować się zieleń zostały pokryte kostką brukową.
Wojewoda K.-P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się wskutek złożenia przez inwestora w dniu 4 kwietnia 2002 r. zgłoszenia zamiaru użytkowania obiektu budowlanego Centrum Handlowego "K." w I. Z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę tego obiektu, datowanej 12 czerwca 2001 r. (...), wydanej przez Starostę I. wynika obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, której wydanie uzależniono od spełnienia warunków postawionych przez Zarządcę drogi, wynikających z włączenia inwestycji do miejskiej sieci drogowej I. /art. 16 ustawy o drogach publicznych/.
W myśl art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia zamiaru użytkowania i wydania decyzji, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor jest obowiązany dołączyć:
1/ oryginał dziennika budowy, 2/ oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, 3/ oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania, 4/ protokoły badań i sprawdzeń, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą.
Zgodnie z art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego, w razie zmian nie odstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. "a", powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony.
Art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę a także uporządkowania terenu budowy.
Prawidłowe jest stanowisko rozpatrujących sprawę organów administracji, iż krąg stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego obejmuje właścicieli nieruchomości sąsiednich, a zatem również i skarżącego. Konsekwencją przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu jest konieczność zagwarantowania mu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów /art. 10 par. 1 Kpa/.
Protokolarne stwierdzenie faktów wymienionych w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego jest niczym innym jak materialnym odzwierciedleniem rezultatów oględzin obiektu budowlanego i terenu budowy. Podzielić należy zatem pogląd wyrażony w decyzji Wojewody K.-P. z dnia 5 czerwca 2002 r. (...), uchylającej pierwotnie wydane pozwolenia na użytkowanie, iż skarżący powinien być powiadomiony o terminie oględzin i należało mu umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów - zgodnie z art. 79 par. 1 i 2 Kpa. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie /por. Jerzy Siegień. Prawo Budowlane. Komentarz. Warszawa 2000, str. 273-274/.
Niewątpliwie zatem rozpatrujące sprawę organy administracji architektoniczno-budowlanej naruszyły przepisy postępowania nie dokonując zawiadomienia skarżącego o terminie oględzin, mających być podstawą do dokonania protokolarnego stwierdzenia, o którym mowa w art. 59 par. 1 Prawa budowlanego.
Bezspornie jednak, pismem doręczonym pełnomocnikowi skarżącego w dniu 13 czerwca 2002 r. zawiadomiono go o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia pisemnych wniosków. Do chwili wydania decyzji przez organ I instancji nie wpłynął jednakże żaden wniosek pochodzący od skarżącego, w szczególności zawierający żądanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów. W sytuacji, gdy okoliczności faktyczne sprawy nie były w istocie sporne, co do dokonanych przez inwestora odstępstw od warunków zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a przedmiotem sporu była jedynie ocena stopnia istotności tych odstępstw, to uznać należy, że opisane powyżej uchybienie przepisom procedury nie miało wpływu na wynik postępowania.
Bezsporne było dokonanie przez inwestora odstępstw od ustaleń projektu budowlanego w zakresie zmiany usytuowania wjazdu od strony ul. M. oraz zmiany nawierzchni części miejsc parkingowych z zaprojektowanej pierwotnie ażurowej na pełną.
Nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zmiana nawierzchni miejsc parkingowych, w kontekście wykazanej przez inwestora zachowanej proporcji między powierzchnią biologicznie czynną i pozostałą. Zarzut skargi w tym zakresie należy uznać za gołosłowny. Skarżący nie powołał się zresztą na fakty mogące podważyć w tym zakresie stanowisko inwestora.
Odmiennie ocenić należy dokonaną przez inwestora zmianę rozwiązania komunikacyjnego w zakresie połączenia sieci dróg wewnątrz obiektu Centrum Handlowego z ul. M. Jak wynika z porównania zatwierdzonej dokumentacji projektowej i dokumentacji powykonawczej złożonej wraz ze zgłoszeniem zamiaru użytkowania obiektu, różnica obejmuje przesunięcie wjazdu o kilka metrów w stronę ulicy P., zwężenie pasa wyjazdowego i zrównanie z nim pasa wjazdowego - z terenu Centrum.
Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do zabudowań należy w wypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi zaś w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi.
Zgoda o której mowa w powyższym przepisie wyrażana jest w drodze decyzji administracyjnej /por. wyrok NSA z 6 lutego 2003 r. IV SA 2605/00 - Monitor Prawniczy 2003 nr 7 str. 291/. Skoro każda przebudowa istniejącego zjazdu z drogi wymaga zgody zarządu drogi, to również i zmiana usytuowania i konstrukcji tego zjazdu w toku realizacji inwestycji w stosunku do rozwiązań zaprojektowanych w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymaga takiej zgody. W aktach administracyjnych brak jest zgody zarządcy drogi, wyrażonej w formie decyzji administracyjnej na dokonanie przez inwestora zmian w obrębie zaprojektowanego zjazdu z ul. M. Równocześnie stwierdzić należy, że jeśli ustawodawca wymaga wyrażonej w drodze decyzji administracyjnej zgody zarządcy drogi na każdą przebudowę zjazdu z drogi to oznacza, że chroniąc szczególną wartość jaką jest bezpieczeństwo w ruchu drogowym zmierza do poddania kontroli przez właściwe organy konstrukcji budowanych i modernizowanych połączeń z drogami publicznymi z punktu widzenia szczegółowych unormowań zawartych w przepisach prawa, a zwłaszcza w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 43 poz. 430/.
Skoro tak, to nie sposób uznać dokonaną przez inwestora zmianę w obrębie zjazdu z ul. M. na teren Centrum Handlowego "K." za nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda K.-P. naruszył zatem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepis art. 138 par. 1 Kpa, uznając za zgodne z prawem wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, pomimo istotnego odstępstwa zrealizowanej inwestycji od warunków pozwolenia na budowę, bez zmiany tego pozwolenia i bez przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności i stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy Sąd uchylił ją, opierając się na przepisach art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.