Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 września 2002 r. Wójt Gminy U., działając na podstawie art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ ustalił na wniosek Aleksandra J. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr 320/1 położoną w U. dla inwestycji polegającej na modernizacji drogi dojazdowej do budynków gospodarczych oraz modernizacji podwórza.
W decyzji organ podał nadto, że działka nr 320/1, na której zainteresowany zamierza realizować inwestycję, znajduje się na - obszarze jednostki planistycznej oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem B19MN, a projektowana modernizacja drogi dojazdowej oraz podwórza polegać będzie na utwardzeniu ich nawierzchni. Organ na podstawie art. 107 Kpa odstąpił od uzasadnienia decyzji z uwagi na to, że uwzględniała ona w całości wniosek strony.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Kierownik Zarządu Dróg Wojewódzkich B. - Rejon Dróg Wojewódzkich w T. podnosząc, że nie zawiera ona informacji dotyczącej obsługi komunikacyjnej, planowanej inwestycji, od strony ul. G. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ w związku z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji graniczącej bezpośrednio z drogą może być wydana po uzgodnieniu z zarządcą tej drogi. Następnie w piśmie z dnia 22.10.2002 r. wyjaśnił, że zjazd z działki nr 320/1 na ul. G., którego realizacja jest obecnie prowadzona na podstawie wydanego przez Wójta Gminy U. pozwolenia na budowę, dotyczył innego zagospodarowania nieruchomości. Był bowiem zaprojektowany i uzgodniony dla parterowego budynku gospodarczego, o wymiarach 3,0 m x 4,0 m o drewnianej konstrukcji i postawionego na okres tymczasowy 4 lat. Jak wynika z ustaleń Zarządu Dróg Wojewódzkich Aleksander J. zmienił przeznaczenie nieruchomości na działalność gospodarczą, polegającą na prowadzeniu hurtowni, co znacznie zwiększa nasilenie ruchu samochodów ciężarowych.
Decyzją z dnia 19 grudnia 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa w zw. z art. 138 par. 2 Kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzja organu I instancji podlega uchyleniu, jednak z przyczyn innych niż podane w odwołaniu.
Zasadne, jest twierdzenie odwołującego, iż zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana, jest po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Do takich przepisów szczególnych należy również ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. W postępowaniu określonym w art. 35 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych, zarząd drogi określa miejsce włączenia ruchu drogowego, spowodowanego zabudową wzdłuż tej drogi. W niniejszej sprawie nie znajduje jednak potwierdzenia stanowisko odwołującego, że realizowany obecnie przez Aleksandra J. zjazd z działki nr 320/1 był zaprojektowany i uzgodniony dla tymczasowego budynku gospodarczego. Jak wynika z załączonego do akt sprawy, opracowanego w marcu 1999 r. projektu budowlanego zjazd z drogi numer 44426 U.-S. na działkę nr 320/1 został zaprojektowany w oparciu o warunki ustalone w decyzji Naczelnego Dyrektora Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w B. z dnia 22.12.1998 r. Z projektu wynika, że jest to projekt budowlany, branży drogowej, dla budynku jednorodzinnego z częścią gospodarczą na działce nr 320/1, dla projektowanego zjazdu zostało wydane pozwolenie na budowę, które uprawomocniło się 28.04.1994 r.
Zgodnie z art. 7, art. 77 par. 1 Kpa organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
W sprawach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są to w szczególności wszystkie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które dotyczą nieruchomości mającej ulec ewentualnemu zagospodarowaniu na wniosek zainteresowanego. Wskazanie na te ustalenia oraz ocena ich znaczenia dowodowego mają zasadnicze znaczenie w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zgodnie z art. 40 ust. 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym można udzielić na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że rozpatrując wniosek zainteresowanego, o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy organ administracji bada przede wszystkim zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Brak takiej zgodności lub sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego musi skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji w treści przedmiotowej decyzji stwierdził, że działka nr 320/1, przeznaczona pod realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, znajduje się na terenie budownictwa mieszkaniowego oznaczonego symbolem B19MN. Ustalenia te nie znajdują potwierdzenia w załączonym do akt sprawy wypisie i wyrysie z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy U. uchwalonego przez Radę Gminy w U. uchwałą nr II/19/94 z dnia 25.05.1994 r. /Dz.Urz. Woj. T. nr 16 poz. 116 ze zm./. Zgodnie z tymi dokumentami działka nr 320/1 położona, jest na terenie dwóch jednostek planistycznych o symbolu B19MN oraz B20RP. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidują następujące przeznaczenie dla tych obszarów: B19MN "Istniejąca zabudowa wzdłuż drogi do S. Dopuszcza się uzupełnienie i wydłużenie istniejącej zabudowy w oparciu o istniejący układ drogowy. Dopuszcza się modernizację lub rozbudowę z zachowaniem odpowiednich odległości od granic działek i budynków sąsiednich. Dopuszcza się lokalizację rzemiosła nieuciążliwego pod warunkiem, aby uciążliwość nie przekraczała zajmowanej działki. Rodzaj działalności musi być uzgadniany każdorazowo z Inspektorem Sanitarnym (...)".
B20RP - "Teren upraw położony między terenem kolejowym a projektowaną obwodnicą (...)". Uściśleniem tych zapisów planu jest rysunek planu, z którego wynika, że pas terenu wzdłuż ul. G., na którym dopuszczalna jest zabudowa o przeznaczeniu przewidzianym w planie miejscowym, ma szerokość ok. 50 m. Oznacza to, że planowane do utwardzenia lanym betonem podwórze znajduje się w całości poza liniami rozgraniczającymi terenu B19MN, przewidzianego ustaleniami planu miejscowego pod ewentualną zabudowę. Ta część działki nr 320/1 znajduje się w obrębie obszaru B20RP przeznaczonego pod uprawy rolne. Rolny charakter tego terenu potwierdzają również oznaczenia na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Wynika z tego, że zainteresowany zaplanował część zagospodarowania nieruchomości na terenie rolnym, co byłoby sprzeczne z planem miejscowym.
Fakt usytuowania działki nr 320/1 w obrębie dwóch jednostek planistycznych o symbolach B19MN i B20RP organ I instancji potwierdził w uprzednio wydanej decyzji z dnia 14.05.2002 r., (...). odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - gospodarczego, placu składowania materiałów handlowo - budowlanych oraz drogi dojazdowej do budynku handlowo - gospodarczego na działce nr 320/1. Rozpatrując zatem ponownie sprawę należy wyjaśnić, jakie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają obecnie na stwierdzenie, że cała działka nr 320/1 znajduje się na obszarze terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy złożył Aleksander J. podając, że organ odwoławczy wyszedł poza żądanie odwołującego, który podał, iż brak jest informacji dotyczącej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło decyzję organu I instancji z innych przyczyn niż podniesionych w odwołaniu. Skarżący uważa, że decyzja ta jest stronnicza i ma na celu utrudnianie realizacji jego planów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wskazał również, że Samorządowe Kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego i nie jest związane granicami odwołania od decyzji przy jego rozpatrywaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - Sąd ten właściwy jest do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze zakres kompetencji Sądu i ustalony stan faktyczny i prawny należało stwierdzić, że skarga nie jest zasadna.
Organ odwoławczy trafnie wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydaje właściwy organ po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi. Do przepisów szczególnych, o których mowa w powołanym przepisie należy zaliczyć ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./. W myśl art. 35 ust. 4 lokalizowanie zabudowy wzdłuż zarezerwowanych pasów terenu, nowo wybudowanych dróg /w tym obwodnic miejscowości/ oraz istniejących dróg może nastąpić tylko w wypadku włączenia ruchu drogowego - spowodowanego tą zabudową - do istniejącej lub projektowanej drogi, wyłącznie w miejscach określonych przez zarząd drogi. Z przepisu tego wynika więc, że włączanie się do dróg publicznych pozostaje pod kontrolą zarządu drogi.
Organ odwoławczy zasadnie też stwierdził, że decyzja organu I instancji wydana w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności z treścią dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania. W treści decyzji organ wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się na terenie jednostki planistycznej oznaczonej symbolem B19MN. Natomiast z w wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że teren ten położony jest na obszarze dwóch jednostek planistycznych o symbolach B19MN i B20RP. W pierwszej dopuszcza się uzupełnienie, modernizację oraz rozbudowę istniejącej zabudowy przy spełnieniu określonych warunków. Natomiast o drugiej jednostce planistycznej zapis stanowi, że jest ona terenem upraw położonym miedzy terenem kolejowym, a projektowaną obwodnicą. Wymienione zapisy uściśla rysunek planu z którego wynika, że pas terenu wzdłuż ul. G., na którym dopuszczalna jest zabudowa o przeznaczeniu przewidzianym w planie miejscowym, ma szerokość ok. 50 m. Oznacza to, że planowane do utwardzenia betonem podwórze znajduje się w całości poza liniami rozgraniczającymi terenu B19MN, przewidzianego w miejscowym planie pod ewentualną zabudowę. Ta część działki nr 320/1 znajduje się w obrębie obszaru B20RP przeznaczonego pod uprawy rolne. Rolny charakter tego terenu potwierdzają również oznaczenia na mapie w skali 1:500, stanowiącej załącznik do decyzji. Wynika z tego, że zaplanowana inwestycja w części znajdowałaby się na terenie rolnym. Byłoby to sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tej sytuacji stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w toku postępowania przed pierwszą instancją naruszono przepisy art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa było w pełni uzasadnione.
Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego uchylenia decyzji organu I instancji z innych przyczyn niż wymienione w odwołaniu należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, nie jest związane granicami odwołania od decyzji i ocenia jej zgodność z przepisami prawa materialnego oraz czy wydanie rozstrzygnięcia zostało poprzedzone wyczerpującym zebraniem materiału dowodowego. Organ odwoławczy w sposób poprawny dokonał kontroli decyzji organu I instancji i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko.
W związku z tym, mając na uwadze powyższe rozważania należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego Sąd na mocy art. 27 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzekł jak w sentencji.