Uzasadnienie
Decyzją z dnia 2 grudnia 2002 r. Prezydent G., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ w związku z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, ustalił wysokość odszkodowania z tytułu nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości gruntowej położonej w G. przy ulicy Sz.-T., oznaczonej jako działki nr 47/21 i nr 47/23, o powierzchni 0,01000 ha, zapisane w KW 2636 jako współwłasność Ewy W. i Grzegorza N. W uzasadnieniu wskazano, że Wojewoda K. - P. ostateczną decyzją z dnia 23 września 2002 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości, pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, zajętej pod drogę publiczną, stanowiącej w tym dniu współwłasność Ewy W. i Grzegorza N. Zgodnie z art. 73 ust. 1-4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nabycie z mocy prawa nieruchomości gruntowej zajętej pod drogi publiczne następuje za odszkodowaniem ustalanym i wypłacanym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela.
Współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wystąpili do Prezydenta G. z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu pozbawienia prawa własności gruntu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Organ prowadzący postępowanie uzyskał opinię rzeczoznawcy majątkowego, który oszacował wartość nieruchomości na kwotę 2.600 zł. Ustalona kwota odszkodowania zostanie wypłacona właścicielom w całości.
Współwłaściciele nieruchomości wnieśli odwołanie od tej decyzji do Wojewody K.-P. Odwołujący się wywodzili, że mając na uwadze dobro i rozwój miasta podpisali porozumienie, na prośbę Prezydenta G., w którym zrzekali się działek na rzecz miasta, w zamian za co mieli dostać odszkodowane. Kilkakrotnie po podpisaniu ww. porozumienia występowali o zwolnienie ich od podatku gruntowego i o wypłatę odszkodowania za odstąpione grunty. Ponieważ nie zadośćuczyniono ich żądaniom cofnęli wszelkie porozumienia do czasu wyjaśnienia sprawy rozliczenia finansowego. Wyznaczyli kwotę 10.000 zł za tereny zajęte pod drogę publiczną. W dniu 10 maja 2002 r. podpisali porozumienie z Prezydentem G., w którym zobowiązano się wypłacić im kwotę 10.000 zł tytułem odszkodowania.
Nie uwzględniając powyższego odwołania Wojewoda K.-P. decyzją z dnia 24 stycznia 2003 r., na podstawie art. 130, art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ oraz art. 73 ust. 1 i ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia 2 grudnia 2002 r. Prezydent G., na wniosek współwłaścicieli ustalił wysokość odszkodowania. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości określona według stanu z dnia wejścia w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z art. 130 ust. 2 i art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami za przejętą nieruchomość przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości a ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz ceny kształtujące się w obrocie takimi nieruchomościami.
Ustalając wysokość odszkodowania oparto się na operacie szacunkowym, w którym rzeczoznawca wszystkie te elementy uwzględnił.
Odnosząc się do zarzutu odwołujących się, co do wysokości odszkodowania stwierdzono, że skoro nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to również odszkodowanie musi być ustalone w tym trybie. W tej sytuacji nie może być wiążąca dla organu odwoławczego deklaracja zawarta w piśmie Urzędu Miasta w G. z dnia 10 maja 2002 r., w której proponowano kwotę 10.000 zł jednocześnie zaznaczając, iż jest konieczna wycena rzeczoznawcy.
Organ odwoławczy wskazał także, iż odwołujący się nie wnieśli zastrzeżeń co do poprawności operatu pod względem formalnoprawnym W tej sytuacji orzeczenie organu I instancji było zgodne z prawem.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ewa W. i Grzegorz N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując na to, iż stosunki jakie wiązały strony w związku ze spornymi działkami były stosunkami cywilnoprawnymi. Została zawarta umowa, na mocy której właściciele działek zobowiązali się do przeniesienia własności tych działek, zaś Prezydent Miasta G. do zapłaty ceny - odszkodowania w kwocie 10.000 zł. Umowa ta została zawarta przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wywodzili także, iż ustawa ta nie powinna być w przedmiotowym wypadku stosowana. W związku z powyższym wysokość odszkodowania została ustalona wadliwie. Skarżący stali na stanowisku, iż ustalona pomiędzy stronami kwota 10.000 zł ma charakter wiążący. Ponadto podnieśli, iż nie mogli kwestionować operatu szacunkowego, gdyż nie został im przedstawiony.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną prawną uzasadnienia decyzji organu II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uznać za zasadną w części dotyczącej zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 par. 1 Kpa organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w par. 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną /art. 10 par. 2 Kpa/. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w par.
- Realizacją tej ogólnej zasady postępowania administracyjnego jest obowiązek umożliwienia stronie zapoznania się z treścią opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, w tym przypadku nieruchomości, która z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./.
Uzasadniony jest zatem zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania w sytuacji, gdy skarżącym nie doręczono operatu szacunkowego, a w szczególności nie umożliwiono im, przed wydaniem decyzji organu I instancji, zapoznania się z jego treścią. Z akt sprawy wynika, że po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w oparciu o wniosek skarżących z dnia 2 października 2002 r. nie brali oni udziału w żadnych czynnościach w postępowaniu przed organem I instancji. Nie umożliwiono im zatem wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Chodzi tutaj w szczególności o ich żądanie wypłacenia znacznie wyższego odszkodowania, o którym była mowa w piśmie organu I instancji z dnia 10 maja 2002 r., w którym poinformowano skarżących, że otrzymają odszkodowanie w wysokości dziesięciu tysięcy złotych.
W wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r., II SA 1095/00 /nie publ./ wskazano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 par. 1 Kpa. Realizacją zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest wprowadzenie warunku, od spełnienia którego uzależnione jest uznanie przez organ administracji publicznej okoliczności faktycznej za udowodnioną.
Warunkiem tym jest stworzenie przez organ administracji publicznej przesłanek realizacji przez stronę prawa do wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów.
Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczną, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu.
Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./, stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Treść przytoczonej wyżej normy prawnej jest konsekwencją zmiany dokonanej ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw /Dz.U. nr 6 poz. 70 - art. 7/, która weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r.
Wskazać w tym miejscu należy, że w pierwotnym brzmieniu przepis art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację przewidywał, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie. Ustawy takiej nie wydano, znowelizowano natomiast, jak wskazano wyżej, art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje w ten sposób, że w zakresie ustalania i wypłacania odszkodowani za nieruchomości, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jako zajęte pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczane nieruchomości.
Przedstawiona regulacja, zawarta w art. 73 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje wzbudziła wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją i Protokołem nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Wyrokiem z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 73 ust. 1 i 5 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 1 wspomnianego Protokołu /OTK 2000 nr 2 poz. 60/.
W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że modyfikacja stanu prawnego, kształtującego problematykę zasad ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania musi być uznana za istotne przeobrażenie otoczenia normatywnego, w jakim analizie poddawana jest kwestia materialnych przesłanek odszkodowania należnego byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęta w art. 73 ust. 5 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje metoda określania wartości wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca jeden z materialnych elementów odszkodowania należnego byłym właścicielom /zdeterminowanego przede wszystkim treścią aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 4 ustawy/, może być oceniana, jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słusznego odszkodowania".
Trybunał Konstytucyjny uznał, że przyjęcie za punkt odniesienia dla oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości jej stanu z daty wejścia w życie ustawy /praktycznie zbliżonego czasowo do samego momentu formalnego odjęcia własności/, nie odbiega od przyjętego i korzystającego z domniemania konstytucyjności unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami /przede wszystkim jej art. 130/.
Ponieważ decyzja wywłaszczeniowa jest zastąpiona przez przejęcie na własność ex lege, należy w każdym indywidualnym przypadku wydać decyzję ustalającą odszkodowanie według reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
W związku z treścią przytoczonego wyżej przepisu art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje oraz uzasadnienia wyroku Trybunału, rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy w postępowaniu administracyjnym o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte ex lege na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje mają zastosowanie wyłącznie przepisy Rozdziału 5 Działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, czy też również te normy prawne, które określają tryb postępowania wywłaszczeniowego /Rozdział 4 Dział III ustawy/.
Przepis art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje w zakresie ustalania odszkodowania odsyła ogólnie do zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wykładnia tej normy prawnej, przy uwzględnieniu trybu pozbawienia właściciela prawa własności nieruchomości, przemawia za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość tego odszkodowania należy stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla ustalenia odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości, tj. Rozdziału 4 Działu III ustawy.
Chodzi tutaj w szczególności o przepis art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Przedstawiona wyżej wykładnia jest również konsekwencją regulacji przewidzianej w art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, poza elementami określonymi w art. 107 par. 1 Kpa, powinna zawierać ustalenie wysokości odszkodowania.
Nie jest zatem dopuszczalne rozstrzyganie w odrębnej decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu wysokości odszkodowania. Stosownie do art. 89 par. 1 Kpa organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę między innymi w każdym przypadku, gdy wymaga tego przepis prawa. Celem rozprawy jest przyśpieszenie i uproszczenie postępowania, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron, bądź gdy jest to wskazane dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom i biegłym, przedstawiać zarzuty i propozycje oraz dowody na ich poparcie.
Rozprawa administracyjna stwarza zatem dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska, co do wyników postępowania dowodowego i to w sposób dokumentowany w aktach sprawy w protokole /por. art. 67 par. 2 pkt 4 Kpa/. Za taką wykładnią przepisu art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje przemawia również to, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem /por. art. 73 ust. 5 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje/.
Uwzględnienie wszystkich tych elementów odszkodowania wymaga również przeprowadzenia oględzin nieruchomości oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego co do jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy.
Postępowanie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za pozbawienie właścicieli nieruchomości ex lege prawa własności w tym szczególnym trybie powoduje konieczność zapewnienia im w postępowaniu takich samych gwarancji procesowych, jakie przysługują osobom, które pozbawiono prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, której niezbędnym elementem rozstrzygnięcia jest ustalenie wysokości odszkodowania.
W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że w postępowaniu administracyjnym o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./ z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa, obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o jakiej mowa w art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Wynika to z treści art. 73 ust. 4 cytowanych wyżej przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje w związku z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przedstawione wyżej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Bezzasadne są natomiast zarzuty skargi dotyczące tego, że skarżący zawarli z Prezydentem Miasta G. umowę sprzedaży /lub umowę zobowiązującą do sprzedaży/ przedmiotowej nieruchomości za cenę dziesięciu tysięcy złotych.
Stosownie do art. 158 Kc umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. To samo dotyczy umowy przenoszącej własność, która zostaje zawarta w celu wykonania istniejącego uprzednio zobowiązania do przeniesienia własności nieruchomości; zobowiązanie powinno być w akcie wymienione. Niezachowanie formy aktu notarialnego wywołuje skutki, o jakich mowa w art. 58 par. 1 tego Kodeksu, tzn. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna.
W świetle przytoczonych przepisów prawa nie można zatem uznać, iż przed wszczęciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do zawarcia skutecznej umowy przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za ustaloną ceną.
Wskazać należy ponadto, że skarżący jako strony postępowania nie wnieśli odwołania od ostatecznej decyzji Wojewody K.-P. z dnia 23 września 2002 r., stwierdzającej na podstawie art. 73 ust. 1 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., z tej przyczyny, że była ona zajęta pod drogę publiczną.
Prawidłowo organy administracji uznały, że odszkodowanie należy ustalić i wypłacić według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. w drodze decyzji administracyjnej /art. 73 ust. 4 przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje/ Podniesione w skardze zarzuty dotyczące wcześniejszego wydania nieruchomości celem budowy drogi nie mogą być rozstrzygnięte w tym postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wyłącznie zagadnienie dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872 ze zm./.
Roszczenie o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z działek skarżących w okresie od dnia ich faktycznego przekazania inwestorowi dla realizacji prac związanych z budową drogi ma charakter cywilnoprawny i może być dochodzono wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym /art. 2 par. 1 Kpc/.
Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA.