Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27 grudnia 2002 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, nakazał skarżącym Łucji i Stanisławowi G. sporządzić w terminie do 28 lutego 2003 r. inwentaryzację budowlaną wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji grzewczej wodnej oraz zamontowaniu kotła centralnego ogrzewania w lokalu nr 2 w budynku znajdującym się na działce nr 156 w Ł., z której jednoznacznie miało wynikać, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, przy zachowaniu wymogów art. 5 i art. 10 Prawa budowlanego. Z decyzji tej wynikało też, że skarżący są zobowiązani do przedłożenia w tym samym terminie opinii kominiarskiej.
Uzasadniając decyzję organ administracji stwierdził, że skarżący, będący współwłaścicielami jednego z wielu lokali w budynku, w czerwcu 2002 r. odcięli instalację centralnego ogrzewania w swoim mieszkaniu od ogólnej sieci grzewczej w budynku i wykonali niezależną instalację grzewczą. Wykonanie tej instalacji polegało, jak wynika z decyzji, na zamontowaniu pieca centralnego ogrzewania w kuchni i wykonaniu nowej instalacji grzewczej. Wykorzystano przy tym dotychczas istniejące grzejniki oraz przewód kominowy. W ocenie organu administracji wykonane przez skarżących roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Ustalono przy tym, że skarżący takiego pozwolenia nie uzyskali. W konsekwencji, przyjmując, że zachodzi przypadek inny niż wymieniony w art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż roboty budowlane zostały wykonane, zastosowano art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
W odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący przedstawili okoliczności przeprowadzonych robót budowlanych. W szczególności stwierdzili, że zostali do tego niejako zmuszeni przez właścicieli pozostałych lokali w budynku, którzy mimo ich sprzeciwu zdecydowali o likwidacji wspólnego dla wszystkich lokali systemu ogrzewania. Wskazywali też na swoją sytuację materialną i osobistą, twierdząc, że nie jest ich stać na wykonanie dokumentacji wskazanej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Twierdzili też, że wykonane przez nich roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie takie jest wymagane jedynie przy robotach związanych z instalacją gazową.
Rozpoznając odwołanie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia 29 stycznia 2003 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu podzielił zaś ustalenia i wnioski organu pierwszej instancji, zaznaczając przy tym, że powołane przez ten organ przepisy uzasadniają podjęcie decyzji nie tylko w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale także wówczas, gdy zostały one wykonane bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, jak wywiedziono, nawet podzielając zarzut skarżących, iż nie mieli oni obowiązku uzyskać pozwolenia na budowę mieli oni obowiązek zgłosić roboty właściwemu organowi, czego nie uczynili. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących przyczyn wykonania przebudowy instalacji organ odwoławczy stwierdził, iż nie mają one znaczenia.
W skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, twierdząc, że przepisy te wymagają uprzedniego wstrzymania wykonywania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto twierdzili, że musieli wykonać roboty budowlane, o które chodzi w zaskarżonej decyzji, gdyż byli pozbawieni ogrzewania. W związku z tym wskazali, że sytuacja taka naruszała par. 49 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Twierdzili też, że w tej sytuacji zostali postawieni przed wyborem pomiędzy brakiem źródła ciepła w zimie 2002/2003, a nieświadomym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, jest zasadna. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stosując ten przepis odpowiednio do wykonanych robót budowlanych należy pominąć tą jego część, która mówi o uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie można jednak pominąć nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.
Powołany przepis nie precyzuje o jakie czynności chodzi. W szczególności nie stanowi, aby w każdym przypadku czynności te sprowadzały się do nakazania sporządzenia inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej wykonanych robót. W związku z tym należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wykazać dlaczego uznał za konieczne nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej.
Nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej będzie zasadne w sytuacji, gdy rodzaj samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniałby obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w razie realizacji ich zgodnie z prawem. Nie jest natomiast z reguły zasadne nakładanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych, których wykonanie zgodne z prawem wymagałoby tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi nie powoduje bowiem obowiązku sporządzenia projektu budowlanego. Stosownie do art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego do zgłoszenia załącza się w zależności od potrzeb odpowiednie szkice i rysunki. Nie wiadomo w związku z tym jaki, związek miałoby mieć sporządzenie inwentaryzacji budowlanej z doprowadzeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych, których wykonanie zgodne z prawem wymagało zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę, do stanu zgodnego z prawem.
W związku z powyższym należy wskazać, że nie jest zasadne twierdzenie, wyraźnie sformułowane przez organ pierwszej instancji, iż wykonane przez skarżących roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. Skoro skarżący utracili możliwość ogrzewania swego lokalu, to wykonanie robót budowlanych polegających na przywróceniu tej możliwości mieści się w granicach definicji remontu, który stosownie do treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego jest rozumiany na gruncie tej ustawy jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. W definicji remontu dopuszcza się przy tym stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zatem użycie przez skarżących nowych elementów, takich jak piec, czy przewody /grzejniki, jak ustalono, pozostały dotychczasowe/ nie kłóci się z uznaniem wykonanych przez nich robót za remont. Istotne jest też, co skarżący podnosili w odwołaniu, że roboty, które samowolnie wykonali, nie dotyczyły instalacji gazowej. Zatem, skoro mieściły się w granicach definicji remontu i nie dotyczyły instalacji gazowej, stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia właściwemu organowi. W konsekwencji nałożenie na nich obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowanej nie znajduje uzasadnienia i stanowi istotne dla wyniku sprawy naruszenie wskazanych przepisów prawa.
Orzekające w sprawie organy nie uzasadniły też wystarczająco konieczności nałożenia na skarżących obowiązku sporządzenia oceny technicznej wykonanych samowolnie robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Jak już zaznaczono konieczność nałożenia obowiązku sporządzenia oceny technicznej nie wynika wprost z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazówką pozwalającą określić przypadki, w których taka ocena byłaby konieczna, może być art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który daje organowi nadzoru budowlanego uprawnienie do żądania przedstawienia oceny technicznej w razie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wątpliwości takie z reguły będą występować w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie posiadają stosownych uprawnień budowlanych. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlane, w szczególności na takie, które są objęte uproszonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważyć też należy, że w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudniane są osoby, które posiadają, co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie /rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 października 1999 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej - Dz.U. nr 89 poz. 996 ze zm./. Zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót.
Z powyższego wynika, że nałożenie na skarżących obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej wymagało wykazania istnienia uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego wykonanych robót. W tym celu organ administracji winien był ocenić samodzielnie jakość wykonanych robót budowlanych i ustalić, czy zostały one wykonane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Pominięcie tych okoliczności stanowi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa.
W konsekwencji skarga podlega na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uwzględnieniu.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że nie są one zasadne. Stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego ustępy 1-3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane. Odpowiednio to znaczy w tym wypadku, że nie jest wymagane wstrzymanie wykonywania robót budowlanych, gdyż w stosunku do wykonanych już robót jest to po prostu niemożliwe. Powody samowolnego wykonania robót budowlanych nie mają znaczenia dla zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zauważyć też należy, iż skoro skarżący remont instalacji grzewczej wykonali w czerwcu 2002 r., to mieli wystarczająco dużo czasu, aby wykonać to przed zimą 2002/2003 zgodnie z prawem, czyli na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi.
Niezasadność zarzutów skargi nie stoi jednak na przeszkodzie uwzględnianiu skargi, gdyż Sąd na mocy art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie jest związany granicami skargi.
Z tych wszystkich powodów na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Nadto, wobec uwzględnienia skargi, na mocy art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono także o kosztach postępowania.