Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 w związku z art. 105 par. 1, art. 17 pkt 1, art. 127 par. 1 i art. 28 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając, iż skarżący, wszczęte wniesionym przez adwokata Jacka U., pełnomocnika Andrzeja B. i Włodzimierza M., odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta B. (...) z dnia 3.09.2002 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na odtworzeniu bryły dawnych spichrzy poprzez budowę obiektu bankowo-administracyjnego na działce nr 224 przy ul. G. w B. jako autorzy nagrodzonej koncepcji i urbanistyczno-architektonicznej Starego Rynku w B. nie są stronami postępowania w sprawie o wydanie innej stronie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
O wydanie powyższej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zwrócił się do Prezydenta Miasta B. Marek S. M., /występując jako Zakład Produkcyjno-Handlowy "E.-M."/, który na działce tej. pozostającej we władaniu gminy B., zamierzał wybudować budynek bankowo-administracyjny o powierzchni 1.500 m2.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie, organ pierwszej instancji wystąpił do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków o wydanie wytycznych konserwatorskich. W piśmie przywołano wyniki konkursu na opracowanie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej Starego Rynku, z których wynikała możliwość odtworzenia spalonych spichrzy. Wymóg taki został nałożony w odpowiedzi udzielonej przez kierownika Delegatury SOZ w B. Dodatkowo pod adresem inwestora sformułowano szereg innych warunków. Na tej podstawie zredagowano projekt wnioskowanej decyzji, który po uzupełnieniu o wyrys i wypis z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B. przedstawiono Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków do uzgodnienia. Pismo podobnej treści wystosowano miedzy innymi do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej.
W dniu 21.08.2002 r. z upoważnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało wydane postanowienie (...), w którym zawarto oczekiwane uzgodnienie. Zamierzenie określono tam jako "odtworzenie bryły dawnych spichrzy poprzez budowę obiektu bankowo-administracyjnego na działce nr 224 przy ul. G. w B.". Wydział Utrzymania Miasta w piśmie (...) z dnia 2.09.2002 r. zażądał przewidzenia w rozstrzygnięciu bulwaru spacerowego z zielenią towarzyszącą, łączącego zieleniec przy ul. M. i zagospodarowany teren pomiędzy rzeką a pałacykiem przy ul. G., a także zapewnienia dojazdu oraz ogólnodostępnego parkingu zlokalizowanego na R. Rynku.
Miejska Pracownia Urbanistyczna w opinii z dnia 20.08.2002 r. zwróciła uwagę na konieczność uporządkowania i częściowej likwidacji istniejących wylotów kanalizacji deszczowej do rzeki Brdy. W kolejnym piśmie z dnia 3.09.2002 r. poinformowano o wielkości wskaźnika parkingowego, ustalonego dla tej części miasta, a także o obowiązku zapewnienia miejsc postojowych związanych z budynkiem oraz odtworzenia miejsc likwidowanych w wyniku jego przewidywanej realizacji na placu wykorzystywanym dotąd jako ogólnodostępny parking.
Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w opinii z dnia 2.09.2002 r., zażądał przeprojektowania i zmodernizowania istniejącego tam placu postojowego, przeprojektowania i zmodernizowania parkingu przy PZU, zmodernizowania ul. G. od ul. M. do PZU, zapewnienie niezbędnej ilości stanowisk postojowych dla nowego użytkownika w granicach działki inwestora oraz uzgodnienie koncepcji modernizacji z ZDMiKP.
Na podstawie zebranych opinii, stwierdzając zgodność inwestycji z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu 3.09.2002 r. wydano decyzję (...), którą ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na "odtworzeniu bryły dawnych spichrzy poprzez budowę obiektu bankowo-administracyjnego na działce nr 224 przy ul. G. w B.".
Rozstrzygnięcie doręczono wnioskodawcy, którego osobnym pismem poinformowano o przeprowadzonym wcześniej konkursie urbanistyczno-architektonicznym, obejmującym przedmiot postępowania. Pismo to przesłano też do wiadomości autorom nagrodzonych prac.
Odwołanie od otrzymanej decyzji złożył inwestor - Zakład Produkcyjno-Handlowy E. Marek M., wnosząc o uzupełnienie ustalonych warunków, nakładających obowiązek uporządkowania kanalizacji deszczowej oraz ewentualną przebudowę ulicy, o ograniczenia zakresu wymaganych robót do przedmiotu i terenu inwestycji oraz zażądał wykreślenia z decyzji zapisów obligujących do zabezpieczenia normatywnej ilości miejsc postojowych oraz odtworzenia miejsc likwidowanych.
Odrębne odwołanie od ww. decyzji złożył w imieniu Andrzeja B. i Włodzimierza M. - autorów koncepcji urbanistyczno-architektonicznej Starego Rynku w B. ustanowiony przez nich pełnomocnik adwokat Jacek U. Zarzucił on ww. decyzji naruszenie przepisów miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Ś. miasta B. oraz pozbawienie jego mandantów praw przysługujących stronie. Jego zdaniem wymieniony plan nie przewiduje możliwości zabudowy terenu objętego postępowaniem, a stanu tego nie zmienia uchwalony później miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta. Stwierdził dalej, że podstawą do wydania kwestionowanej decyzji była praca konkursowa skarżących, do której zachowali oni prawo autorskie. Decyzja tymczasem nie wspomina o tym i nie zabezpiecza ich interesów.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swego stanowiska stwierdziło, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 42, określający zawartość decyzji, nie przewiduje możliwości wydawania jej na podstawie innych dokumentów, w tym materiałów z konkursów i umów. Artykuł 41 ust. 3 zabrania nawet uzależniania tych czynności od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nie przewidzianych obowiązującymi przepisami świadczeń lub warunków.
Udział we wcześniejszym konkursie architektoniczno-urbanistycznym. obejmującym teren będący przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie czyni autorów nagrodzonej pracy stroną w tym postępowaniu. Podstaw do tego nie może dawać ani regulamin konkursu, ani ewentualna umowa zawarta z projektantami. Nie daje jej również ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych /Dz.U. 2000 nr 80 poz. 904 ze zm./, przywołana w piśmie pełnomocnika ze względu na pominięcie autorstwa projektu i nadzoru nad sposobem korzystania z utworu oraz pominięciem zobowiązania Zarządu Miasta do zapewnienia współpracy autorom prac wykorzystywanych w dalszych czynnościach Miasta i Gminy B. Decyzja w żadnej mierze nie odnosi się do rezultatów konkursu, nie wykorzystuje pochodzących z niego materiałów. O ile odwołujący się uznają, że nastąpiło to z naruszeniem ich praw autorskich to może być co najwyżej przesłanką do odrębnego powództwa, wytoczonego na drodze cywilnej. Andrzej B. i Włodzimierz M. nie mają zatem przymiotu strony w sprawie, a w takiej sytuacji umarza się postępowania odwoławcze wszczęte przez reprezentującego ich adwokata Jacka U. Powyższą decyzję pełnomocnik Andrzeja B. i Włodzimierza M. zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił cyt.:
"a. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy - art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 Kpa poprzez niewłaściwe rozpoznanie środka zaskarżenia jako odwołania podczas gdy organ administracji winien wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji,
- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 127 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 105 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze podczas, gdy nie rozpoznał /lub rozpoznał wcześnie/ skargi drugiego ze skarżących, powodując sytuacje w której dochodzi do wydania dwóch decyzji ostatecznych w tej samej sprawie,
- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 Kpa i zasad szczegółowego, wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie bez odniesienia się w żadnym zakresie do istoty sprawy, a więc kwestii ustalenia czy decyzja Prezydenta miasta B. nie jest dotknięta sankcją bezwzględnej nieważności z mocy prawa,
- naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 8 i art. 28 Kpa poprzez odmówienie wnioskodawcom przymiotu strony i rozpoznanie sprawę w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do działania organów administracji".
Podnosząc powyższe zarzuty, które obszernie rozwinął w uzasadnieniu skargi, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 25 lutego 2003 r. (...) i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, a jej argumenty i podstawy na których została oparta są chybione.
Zaskarżona decyzja, której treścią jest umorzenie postępowania odwoławczego wskutek stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 127 Kpa prawo wniesienia odwołania od wydanej przez organ f instancji decyzji administracyjnej przysługuje stronie danego postępowania. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 Kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze swej istoty stanowi urzędowe stwierdzenie zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, z jednoczesną konkretyzacją zapisów planu wobec zamierzonej inwestycji.
Podstawą wydania decyzji mogą być tylko zapisy planu oraz obowiązujące przepisy prawa odnoszące się do danej inwestycji. Art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ani nie daje podstawy do wydawania takiej decyzji na podstawie innych dokumentów, w tym materiałów z konkursów lub umów dotyczących opracowań urbanistycznych. Zawiadomienie skarżących o wykorzystaniu ich opracowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, dotyczących odbudowy dawnych spichlerzy w śródmieściu B., miało charakter grzecznościowy, a jednocześnie stwarzający możliwość zabezpieczenia praw autorskich.
Interes prawny związany z autorstwem koncepcji urbanistycznej ma zupełnie inną podstawę prawną niż ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i uprawnienia z tego tytułu nie mogą być dochodzone w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Autorom koncepcji planistycznej, wykorzystanej do opracowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie przysługuje - więc status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu wyżej przytoczonego art. 28 Kpa w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzja określająca warunki, jakie musi spełnić inwestor realizując swe zamierzenie inwestycyjne by odpowiadało ono wymogom planu zagospodarowania przestrzennego nie odnosi się bowiem do interesu prawnego ani obowiązków autorów rozwiązań planistycznych jak też postępowanie nie zostało wszczęte na ich wniosek oparty na wykazanym interesie prawnym.
Nie są oni też "osobami trzecimi" w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
W związku z argumentem skargi, iż organ odwoławczy niewłaściwie potraktował wniesiony przez skarżących środek zaskarżenia jako odwołanie, zamiast zgodnie z art. 46 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 par. 1 Kpa jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 157 Kpa jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 Kpa i dotyczy decyzji ostatecznej /chyba, że organ działa z urzędu/, środek odwoławczy wniesiony przez stronę lub osobę twierdzącą, iż jest stroną, od decyzji nieostatecznej jest odwołaniem a postępowanie w tej sprawie regulują art. 127-140 Kpa.
W świetle powyższej konstatacji pozostałe zarzuty skargi stają się niezależnie od ich oczywistej nietrafności /przepisy Kpa nie są przepisami prawa materialnego/ bezprzedmiotowe, wobec czego zbędne jest szczegółowe odnoszenie się do nich.
W sytuacji, gdy środek odwoławczy od decyzji administracyjnej wniosła osoba, nie będąca stroną danego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa organ odwoławczy wydaje decyzję o umorzeniu tego postępowania na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa /por. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999 nr 4 poz. 119/. W rozpatrywanej sprawie zapaść mogła tylko decyzja tej treści, która jest przedmiotem skargi.
Skarga oparta jest na chybionych zarzutach wobec czego - jako nieuzasadniona - podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.