Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w T. z dnia 13 lutego 2003 r. o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 9 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na działce nr 302 położonej przy ul. Ż. i W. 44 w T. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu SKO podało, że decyzją z dnia 9 listopada 2001 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na działce nr 302 położonej przy ul. Ż. i W. 44 w T. We wniosku z dnia 18 listopada 2002 r., Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." w T. zwróciła się o stwierdzenie nieważności tej decyzji zarzucając, że nie zawiera ona rozstrzygnięć dotyczących przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej, cieplnego, energetycznego oraz gazowego. Zdaniem wnioskodawcy stanowi to naruszenie m.in. art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Z dokumentacji sprawy wynika, że dla sieci wychodzących poza działkę nr 302 położoną przy ul. Ż. i W. 44 w T., tj. wodociągowej i sanitarnej została wydana decyzja z dnia 1 lipca 2002 r. Pozostałe warunki dotyczące podłączenia inwestycji do sieci infrastruktury technicznej, określone zostały zdaniem organu w pkt 6, 7 i 8 kwestionowanej decyzji.
Spółdzielnia po otrzymaniu odmownej decyzji Kolegium wniosła o jej uchylenie. Podtrzymała zarzuty zawarte we wniosku z dnia 18 listopada 2002 r., podkreślając, że w decyzji z dnia 9 listopada 2001 r. nie pokazano jak biegną przyłącza od momentu włączenia do sieci miejskiej do miejsca przyłączenia do budynku. W ocenie wnioskodawcy całe przyłącze powinno być na jednym rysunku. Umieszczenie części przyłącza w innej decyzji - załączniku graficznym jest rażącym naruszeniem prawa. Za takie naruszenie, w ocenie skarżącej, należy również uznać treść pkt 6 i 7 decyzji o warunkach zabudowy.
Po przeprowadzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w myśl art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek /wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., II SA/Ka 1559/96/. W wyroku z dnia 16 grudnia 1997 r., II SA/Gd 1247/97 podkreślono, że "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa ogólnie rodzaj planowanej inwestycji, wytycza linie rozgraniczające teren oraz ogólne podstawowe kierunki rozbudowy budynku mieszkalnego. Dalsze szczegółowe określenie planowanej rozbudowy i nadbudowy domu jednorodzinnego nastąpi w trybie i na zasadach określonych w przepisach prawa budowlanego i warunkach technicznych."
Przepis art. 42 ust. 1 cyt. ustawy określa jakie elementy zawiera decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99 Naczelny Sad Administracyjny podkreślił, że "o rażącym /a nie jakimkolwiek/ naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek." /podobnie wyroki z dnia 9 marca 2000 r., I SA/Ka 1582/98; z dnia 4 marca 1999 r., II SA 1918/98; z dnia 12 grudnia 1988 r. III SA 481/88/. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji /wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95/.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że podstawą wydania pozwolenia na budowę były dwie decyzje o warunkach zabudowy, które zawierały stosowne regulacje dotyczące możliwości wybudowania infrastruktury technicznej i warunków podłączenia się do już istniejącej. Dla sieci wychodzących poza działkę nr 302 położoną przy ul. Ż. i W. 44 w T., tj. wodociągowej i sanitarnej została wydana decyzja z dnia 1 lipca 2002 r. Pozostałe warunki dot. podłączenia inwestycji do sieci infrastruktury technicznej, określone zostały w pkt 6, 7 i 8 kwestionowanej decyzji. Regulacje zawarte w wymienionych punktach nie naruszają postanowień art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium w sposób wystarczający, z punktu widzenia wymogów art. 42 ust. 2 pkt 1, określono przebieg przyłączy. Żaden z przepisów nie zakazuje, aby część inwestycji /infrastruktura techniczna wychodząca poza działkę, na której ma być zbudowany budynek mieszkalny wraz z garażem/ była objęta inną decyzją o warunkach zabudowy. Jak już wskazano szczegółowy przebieg przyłączy określi dopiero pozwolenie na budowę. Dlatego w ocenie Kolegium brak jest podstaw do zarzucenia kwestionowanej decyzji rażącego naruszenia prawa.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "K." z siedzibą w T., wnosząc o jej uchylenie w całości poprzez stwierdzenie niezgodności z prawem.
Skarżący podtrzymał w całości wniosek o uchylenie decyzji SKO w T. z dnia 23.01.2003 r., ponieważ organ w uzasadnieniu decyzji z dnia 20.03.2003 r. nie odniósł się w sposób prawidłowy do zarzutów zawartych we wniosku z dnia 13.02.2003 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.
Zdaniem strony skarżącej załącznik graficzny do decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 9.11.2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem usytuowanego na terenie działki nr 302 przy ul. Ż. i W. 44 w T. nie pokazuje w ogóle, do której studzienki kanalizacyjnej przy tej ulicy mają być odprowadzone ścieki sanitarne i deszczowe z przedmiotowego budynku oraz w jaki sposób i do jakich sieci mają być przyłączone instalacje cieplne, wodociągowe i gazowe. Warunki obsługi w zakresie komunikacji w ogóle nie zostały ani pokazane w części graficznej decyzji z 9.11.2001 r. ani opisane. Poza tym linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie nie obejmują terenu zajętego pod infrastrukturę techniczną znajdującą się poza terenem działki nr 302 przy ul. Ż. i W. 44 w T. Oprócz tego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mają być podane warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a nie wymienione obowiązki w tym zakresie. Inwestor i projektant inwestycji muszą wiedzieć na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu skąd mają wziąć ciepło, wodę, gaz, gdzie mają odprowadzić ścieki sanitarne i deszczowe oraz jaki jest sposób włączenia komunikacji działki do komunikacji /drogowej/ ogólnodostępnej w najbliższej ulicy komunalnej. Nie można też zdaniem strony skarżącej załatwienia tych spraw zarówno w części opisowej jak i części graficznej przesuwać na okres projektowania inwestycji po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. Treść art. 3 pkt 1 lit. "a" prawa budowlanego wskazuje, że budynek to obiekt wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji dla tego budynku uwzględniając treść art. 42 ust. 1 pkt 4, 6 i 7 i ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powinna być jedna, zwłaszcza dla tak małej inwestycji jaką jest budynek jednorodzinny.
Przyjęcie argumentacji SKO może oznaczać, że dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego można wydać 7 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /budynek i 6 rodzajów typowych przyłączy instalacyjnych tj. wody, kanalizacji, ciepła, gazu, energetyki czy telefonii/. Dlatego błędy popełnione toku sprawy dają podstawę do zastosowania art. 156 par. 1 pkt 2 zdanie drugie Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W decyzji Prezydenta T. z dnia 9 listopada 2001, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, znajdują się następujące zapisy: podłączenie inwestycji do sieci infrastruktury technicznej zaprojektować na podstawie warunków uzyskanych z instytucji użytkujących te sieci /pkt 6/, ewentualne kolizje projektowanej inwestycji z wymienionymi sieciami rozwiązać w uzgodnieniu z właścicielami tych sieci /pkt 7/, dla sieci poza granicami terenu objętego decyzją należy uzyskać oddzielną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu /pkt 8/.
Zapisy te zostały zrealizowane w decyzji Prezydenta T. z dnia 1 lipca 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacji sanitarnej budynku mieszkalnego przy ul. Ż. i W. nr 44 w T. Zdaniem strony skarżącej takie ustalenie - w dwóch decyzjach - warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego i dla przyłączy wod.-kan. daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 listopada 2001 r. dotyczącej budynku mieszkalnego.
Stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na bogaty dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznało, że tego rodzaju naruszenia prawa nie można uznać za rażące. W licznych orzeczeniach podkreślono bowiem, że rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/ następuje wtedy gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Trafnie też wskazano, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu. Stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu powinno dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwić. Podobne stanowisko reprezentowane jest w doktrynie postępowania administracyjnego. Zdaniem J. Borkowskiego naruszenie prawa ma charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan sprawy /zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2003, str. 721-722; jak również M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000, str. 900-910./.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego również sformułowano pogląd, że rażące naruszenie prawa następuje tylko wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji/zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95/.
Dorobek orzeczniczy sądów i doktryny pozwala na sformułowanie konkluzji, że "rażące" naruszenie prawa stwierdza się wówczas, gdy funkcjonowanie danej decyzji w obrocie prawnym nie da się w żaden sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. Odnosząc to do przedmiotowej decyzji trzeba stwierdzić, że jej funkcjonowanie w postaci ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynku mieszkalnego i osobno dla przyłącza technicznego wod.-kan. choć narusza w pewnym stopniu prawo, to jednak nie daje podstawy do eliminacji jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.
W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.