Uzasadnienie
Uchwałą (...) z dnia 14.03.2003 r. wydaną na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ Rada Gminy A.-K. odrzuciła zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy A.-K. dla obszaru w obrębie ewidencyjnym N.-C. i O. położonego pomiędzy drogą nr 266 z A.-K. do C., a administracyjną granicą gminy z miastem C., a granicą obrębu ewidencyjnego K. oraz we wsi O. pomiędzy granicą gruntów wsi K. gruntami po obu stronach ulicy P. i drogi wojewódzkiej nr 266 " wniesiony przez Wojciecha i Małgorzatę A. W uzasadnieniu faktycznym i prawnym stanowiącym załącznik do powyższej uchwały Rada Gminy stwierdza, iż Małgorzata i Wojciecha A., będący właścicielami działki jednorodzinnej nr 119/12 z istniejącym budynkiem mieszkalnym, we wniesionym zarzucie zakwestionowali zapis ustaleń projektu planu dotyczący ich nieruchomości ponieważ w projekcie tym:
- zaprojektowano przekwalifikowanie ich działki z "budownictwa mieszkaniowego" na teren " pod usługi produkcyjne",
- zaprojektowano " budowę drogi dojazdowej do autostrady w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki", a gdy w 1998 r. uzyskiwali pozwolenie na budowę domu byli informowani, że droga ta będzie przebiegać w odległości 100 m od ich działki
- "brak w projekcie propozycji ochrony przed hałasem, drganiami i zanieczyszczeniami w rejonie ich domu".
- w treści ustaleń projektu planu zawarte jest również ustalenie o zakazie budowy nowych budynków mieszkalnych.
- w treści projektu planu nie ma zapisu odnoszącego się do istniejących już budynków jednorodzinnych oraz zawarte jest ustalenie o zakazie budowy nowych budynków mieszkalnych.
W związku z wniesionym zarzutem Zarząd Gminy w dniu 30.07.2002 r. zaprosił państwa A. na spotkanie informacyjno-negocjujące, celem wyjaśnienia im zasad przedmiotowego planu, a mianowicie, że zmiana przeznaczenia terenu została podyktowana warunkami budowy Autostrady A-1, gdzie w załączniku graficznym określono bezpieczną odległość zabudowy od granic terenów zajętych pod autostradę A-1 jako odległość 100.0 m, licząc od jej pasa drogowego. Jest to pas gruntu z wprowadzonym ograniczeniem dla realizacji inwestycji mieszkaniowych i turystycznych. Obowiązek przestrzegania tych zasad został potwierdzony uzgodnieniem projektu planu przez organy administracji rządowej.
W takiej strefie uciążliwości jak opisano i gdzie znajduje się działka państwa A., na której mogą powstawać obiekty jak zaprojektowano w przedmiotowym projekcie planu miejscowego tj. usługowe obiekty produkcyjne, a na działkach wolnych od zabudowy ustala się zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych.
W zakresie zarzutu, że "zaprojektowano drogę obok ich działki" wyjaśniono, że w projekcie planu "uwzględniono jedynie adaptację istniejącej drogi gminnej przylegającej do ich działki nr 119/12, ale docelowo droga powyższa będzie zlikwidowana na rzecz terenów zajętych pod urządzenia autostrady A-1". Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodniła projektowanej: "adaptacji istniejącej drogi lokalnej z wyjazdem na drogę wojewódzka nr 266, w okresie przejściowym".
Państwa A. poinformowano, że projekt planu zostanie zmieniony w zakresie przeznaczenia przedmiotowej drogi gminnej i będzie wpisane ustalenie o "likwidacji istniejącej drogi gminnej na odcinku od drogi wojewódzkiej nr 266 do granic ich działki" W ten sposób usunięta zostanie uciążliwość istniejącej drogi gminnej.
Projekt budowy autostrady A-1 w bezpośrednim sąsiedztwie działki Państwa A. wprowadza wjazd na autostradę A-1 w formie estakady z budowa urządzeń obsługi technicznej jako węzłem "O." oraz z pasem ochrony przed ich uciążliwością dla otoczenia, o szerokości 100 m. W przedstawionym do wglądu publicznego projekcie planu miejscowego wprowadzono w rysunku planu niezbędny teren zajęcia terenu pod budowę autostrady A-1, bez wrysowywania szczegółów sposobu jej zagospodarowania, gdyż nie jest to przedmiotem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /zgodnie z ustawą o płatnych autostradach dla dróg takich nie jest wymagany plan miejscowy/.
Stąd nie ma potrzeby w planie miejscowym ustalać form ochrony jak to Wnoszą państwo A. w zarzucie do projektu.
Ustalono też. że do ustaleń przedmiotowego projektu planu miejscowego zostanie wniesiony w tekście symbolu "16UR" zapis o " adaptacji istniejących budynków jednorodzinnych".
W części "Uzasadnienie prawne" Rada Gminy stwierdza, iż, cyt.:
"1. Zmiana przeznaczenia /przekwalifikowania/ terenu została podyktowana warunkami budowy Autostrady A-1 według Decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 września 2001 r., (...).W sprawie ustalenia lokalizacji autostrady płatnej na obszarze byłego województwa W., gdzie w załączniku graficznym określono bezpieczną odległość zabudowy mieszkaniowej od granic terenów zajętych pod Autostradę A-1 jako odległość 100,0 m od pasa drogowego. Jest to pas gruntu z wprowadzonym ograniczeniem dla realizacji inwestycji mieszkaniowych i turystycznych. Obowiązek przestrzegania tych zasad został potwierdzony uzgodnieniem projektu planu przez organy administracji rządowej jak: Wojewodę K.-P. i Zarząd Marszałka K.-P. oraz Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.
- Projekt przedmiotowego "miejscowego planu" musi bezwzględnie uwzględnić w swym obszarze opracowania wszystkie ustalenia dla zadań publicznych rządowych.
Takim zadaniem jest wykupiony grunt pod pas drogowy Autostrady A-1, który będzie bezpośrednio dotykał granic działki państwa A. po likwidacji istniejącej drogi gminnej gruntowej posiadającej w chwili obecnej wyjazd na drogę wojewódzka nr 266.
W dokumentacji wykupu terenu pod budowę Autostrady A-1 droga powyższa należy do towarzyszących urządzeń drogowych tego zadania i w okresie budowy Autostrady A-1 będzie zlikwidowana.
Taki układ powoduje, że przy granicy działki Państwa A. w perspektywie nie będzie żadnej drogi lokalnej.
Wyjazd z posesji Państwa A. następował będzie na istniejącą drogę lokalną osiedlową oznaczoną "1 KD".
Wyeliminowana zostanie bezpośrednia komunikacja o znaczeniu ponadlokalnym powodującym wzmożony ruch komunikacyjny transportu lokalnego o którym w zarzucie napisali Państwo A.
- Zarzut dotyczący zmiany funkcji terenu z: " budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego - Mn" na nowy symbol - "UR" funkcji podstawowej dla obiektów o produkcji nieuciążliwej i innej działalności gospodarczej oraz lokalizacji baz składowych i zakładów" podyktowany jest również decyzjami i warunkami budowy Autostrady A-1. Od granic pasa drogowego Autostrady A-1, określono bezpieczną odległość dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości 100,0 m. Jest to pas gruntu z wprowadzonym ograniczeniem dla realizacji nowych inwestycji mieszkaniowych.
Powyższe ustalenia miejscowego planu nie naruszają prawa jakim jest Ustawa o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 837/, ponieważ w ustawie podano odległości minimalne i dotyczące ogólnie dla "obiektów budowlanych" tymczasem w obecnym projekcie planu ustalono obowiązek sytuowania zabudowy mieszkaniowej w bezpiecznej odległości tj. 100 m. W odległości minimalnej można lokalizować zakłady produkcyjne usługi i magazyny. Obowiązek przestrzegania tych zasad został potwierdzony uzgodnieniem projektu planu przez organ Wojewody K.-P. i Marszałka K.-P. oraz Generalną Dyrekcje Dróg Krajowych i Autostrad.
Dopuszczenie funkcji jaką jest "adaptacja istniejących budynków mieszkalnych" będzie podstawą dla projektowania przez inwestora Autostrady A-1 skutecznej formy ich ochrony przed skutkami niekorzystnego oddziaływania Autostrady na otoczenie. Ochrona adaptowanych istniejących budynków mieszkalnych w tym terenie będzie dokonywana na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę Autostrady A-1, gdzie wskazana będzie konkretnie określona forma ochrony terenu i ochrony istniejącego budynku mieszkalnego.
Ustalenia przedmiotowego projektu planu miejscowego starają się jednakowo ochronić interes jednostki jak i interes ogółu społeczeństwa. Zarzut w zakresie likwidacji drogi gminnej przylegającej do działki nr 119/12 został przyjęty do uwzględnienia w dalszym etapie prac nad projektem planu. W końcowej części uzasadnienia prawnego zawarto stwierdzenie, cyt.: "iż zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem administracyjnym obowiązku uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje również, gdy naruszenie statusu prawnego do uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednorodnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego /normy prawa majątkowego/".
Powyższą uchwałę Wojciech A. zaskarżył skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jej uchylenia.
Podniósł w niej, iż dla niego i jego żony, jako właścicieli domu jednorodzinnego zbudowanego na gruncie przeznaczonym wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, niepokojący jest fakt, iż obecnie realne staje się mieszkanie w miejscu, w którym na sąsiednich działkach powstaną budowle przeznaczone na cele usługowo - produkcyjne jak np. istniejąca już obecnie na działce nr 117/14 hurtownia materiałów budowlanych. O zamiarze budowy tego, rozmiarowo dużego, obiektu nie zostali jako sąsiedzi, powiadomieni i nie figuruje on w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego wsi O. Można domyślać się, że inwestor tej budowy wiedział wcześniej o zamiarze przekwalifikowania gruntów pomimo, że do czasu podjęcia uchwały przez Radę Gminy był to teren pod budownictwo mieszkaniowe. Budowla ta, jak i sąsiadujące z nią wysypisko na wydzielonej z działki 117/14 działce 117/13 /bezpośrednio graniczące z działką skarżącego/, pozwala przypuszczać, że w przyszłości jego dom otoczony będzie taką formą zabudowy. Wiedząc o tym nigdy nie zdecydowałby się na zakup tej działki a tym bardziej na wybudowanie na niej domu.
O ile zachodzi uzasadniona potrzeba zmiany planu zagospodarowania przestrzennego w związku z budową autostrady A-1, chciałby aby jego prawa, które nabył w chwili uzyskania zezwolenia na budowę domu były respektowane. Nie zadawala go enigmatyczne określenie zamieszczone w protokole z V Sesji Rady Gminy w A.-K. odbytej 14 marca 2003 r. gdzie w sposób nierealny wskazano formy zabezpieczenia jego prawa.
Domaga się respektowania jego prawa własności oraz możliwości korzystania z działki i stojącego na niej domu zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem. Jest rzeczą oczywistą, że dom mieszkalny usytuowany w strefie przeznaczonej na działalność produkcyjną, magazynową itp. traci na atrakcyjności i na wartości, co tym samym powoduje, że skarżący staje się pokrzywdzonym.
Odpowiadając na skargę Rady Gminy A.-K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę uznać należy za zasadną, albowiem zaskarżona uchwała, odrzucająca wniesiony przez Wojciecha A. zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennego. Zawarte w zaskarżonej uchwale "uzasadnienie prawne w zasadzie powtarza argumenty z części uzasadnienie faktyczne". Z treści tego uzasadnienia wynika, iż przynajmniej część zarzutu zawiera trafne argumenty. W szczególności projekt zmiany planu przewidujący zmianę dotychczasowej funkcji terenu z mieszkalnej /budownictwo jednorodzinne/, na teren "pod usługi produkcyjne oraz lokalizacje baz składowych i zakładów" nie ustosunkowuje się do faktu, że na terenie tym skarżący, zgodnie z wydanym mu w 1998 r. pozwoleniem i dotychczasową funkcją terenu, zbudował dom jednorodzinny. Projekt planu nie zawiera w tej kwestii żadnego zapisu a w uzasadnieniu Rada Gminy stwierdza, w spotkaniu informacyjno-negocjującym p. A. poinformowano, iż "do ustaleń przedmiotowego planu miejscowego zostanie wniesiony w tekście symbolu 16 UR" zapis o adaptacji istniejących budynków jednorodzinnych. Podobnie rzecz ma się z drogą, przebiegającą tuż obok ich działki, co do której poinformowano państwa A., że "projekt planu zostanie zmieniony" i "będzie wpisane ustalenie o likwidacji istniejącej drogi gminnej (...) do granic ich działki".
Oznacza to przyznanie słuszności zarzutu, wobec czego jego odrzucenie uznać należy w tej sytuacji za naruszające prawo. Słuszny zarzut powinien być bowiem nieuwzględniony w treści projektu planu a nie stanowić podstawy stwierdzenia, że w przyszłości plan zostanie zmieniony - zgodnie z wnioskiem strony, bez żadnej gwarancji, że tak się stanie. Słusznie też skarżący podnosi, iż ograniczenie czy wyłączenie ze względu na uciążliwość autostrady realizacji na tym terenie nowej zabudowy mieszkaniowej sytuacji, gdy on zgodnie z dotychczasowym planem zagospodarowania wybudował tam taki dom, nie uzasadnia dopuszczalności zabudowy w najbliższym sąsiedztwie tego domu magazynami, składami i zakładami usług produkcyjnych, chyba, że jest to w danym przypadku niezbędne. Okoliczność ta musi być jednak wykazana z jednoczesnym wskazaniem zabezpieczenia i uregulowania prawnych interesów właściciela takiego domu. Odrzucając odnoszący się do tej kwestii zarzut gmina winna wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie.
Przedstawione w uzasadnieniu uchwały argumenty, przez to, że nie odnoszą się do pełnej argumentacji skarżącego nie mogą być uznane za spełniające powyższe warunki.
Rozpatrując zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy obowiązana jest ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego lecz także ustalić czy zarazem nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzuty /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 - OSNP 2002 nr 15 poz. 346/.
Projekt planu nie przewidujący żadnego zabezpieczenia interesów skarżącego w zakresie korzystania ze swej właściwości narusza jego interes prawny. Podnieść też należy, iż ani w zaskarżonej uchwale, ani w odpowiedzi na skargę. Rada Gminy nie ustosunkowała się do argumentu skarżącego, że na tym terenie taki obiekt magazynowy został zbudowany przed zmianą planu. Stanowi to naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa.
Z tych względów skargę należało uwzględnić.
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały i taka powinna być treść rozstrzygnięcia. Ze względu na indywidualny charakter zaskarżonej uchwały treść tego przepisu umknęła uwadze Sądu, wskutek czego orzeczenie błędnie oparto na przepisie art. 22 ustawy o NSA, uchylając zaskarżoną uchwałę zamiast stwierdzić jej nieważność.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy o NSA.