Uzasadnienie
Urszula W. i Elżbieta A. zaskarżyły do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia 15 kwietnia 2003 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 12 września 2002 r.
Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Utrzymaną w mocy decyzją Prezydent Miasta B. po rozpoznaniu wniosku Kancelarii Prawniczej Donat B. w B. reprezentowanej przez Donata i Małgorzatę B. oraz Mirosława i Ewę B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowego o garaż i funkcje mieszkalne dz. nr 278 przy ul. Ch. 25 w B. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 39 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Integralną częścią decyzji był "Załącznik opisowy nr 2", w którym ustalono:
- rodzaj inwestycji,
- warunki wynikające z planu miejscowego,
- warunki wynikające z przepisów szczególnych,
- warunki obsługi komunikacyjnej oraz w zakresie infrastruktury technicznej.
Pkt 6 załącznika opisowego kierował do załącznika graficznego, na którym zaznaczono granice wnioskowanej inwestycji. Ww. decyzję doręczono m.in. Urszuli W. i Elżbiecie A. właścicielkom nieruchomości sąsiedniej przy ul. Ch. 27.
Ww. wymienione jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z informacją o wszczęciu w tej sprawie postępowania skierowały do Prezydenta Miasta B. pismo /z dnia 10 września 2002 r./, w którym zwróciły się o wyjaśnienie, jakiego budynku usługowego dotyczy wniosek, jako że jedyny "istniejący budynek usługowy" został rozebrany w lipcu 2002 r.
Domagały się także wyjaśnienia, na mocy jakich decyzji prowadzone są od początku lipca 2002 r. prace budowlane na działce nr 279 przy ul. Ch. 25 w pasie graniczącym z działką przy ul. Ch.
- Po otrzymaniu decyzji z dnia 12 września 2002 r. Urszula W. i Elżbieta A. wniosły od niej odwołanie.
W dniu 23 października 2002 r. Prezydent Miasta B. wydał postanowienie (...), w którym sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji z dnia 12 września 2002 r. w ten sposób, że na pierwszej stronie akapit od słowa "Ustalam" otrzymał brzmienie:
"Ustalam warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji adaptacja i rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowo-usługowej na dz. nr 278 przy ul. Ch. 25 w B."
Po rozpatrzeniu zażalenia na ww. postanowienie wniesionego przez Urszulę W. i Elżbietę A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2003 r. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W tym samym dniu Kolegium wydało zaskarżoną decyzję tj. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 12 września 2002 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na adaptacji i rozbudowie istniejącego budynku o garaż i funkcje mieszkalne na działce nr 278 przy ul. Ch. 25 w B. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia. W dniu 7 sierpnia 2002 r. Donat B. złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki położonej przy ul. Ch. 25 w B. Strona wnioskująca swoje zamierzenie określiła jako "rozbudowę budynku mieszkalnego z funkcją usługową". Po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę, organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków o wydanie opinii w sprawie projektowanej inwestycji /informując o tym fakcie skarżące/. W odpowiedzi w dniu 5 września 2002 r. wydane zostało postanowienie, którym uzgodniono projekt decyzji w zakresie ochrony dóbr kultury. Przedmiot rozstrzygnięcia nazwano za załącznikiem opisowym nr 2 ustalającym rodzaj inwestycji nieco odmiennie w stosunku do wydanej decyzji.
Urszula W. i Elżbieta A. w odwołaniu zakwestionowały zamierzenie inwestycyjne w aspekcie zabytkowych walorów osiedla, podniosły też, że nie otrzymały postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, co pozbawiło je możliwości złożenia zażalenia do Konserwatora Generalnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż skarżące w odwołaniu wskazywały na fakt rozebrania istniejącego wcześniej pawilonu, na postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, na rozbieżności pomiędzy sentencją decyzji organu I instancji, a jej załącznikiem opisowym, wskazywały też, że taki stan umożliwia niezgodną z planem rozbudowę funkcji usługowej. Brak ograniczeń co do wielkości rozbudowy, a także odległości od granicy doprowadzi do zaciemnienia ogrodu naruszając ich interes.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdza, iż decyzja pierwszoinstancyjna w warunkach, gdy wnioskodawca deklarował rozbudowę budynku, który nie istniał, byłaby przedwczesna.
Wskazał jednakże na toczące się równolegle postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i wydaną w tym postępowaniu decyzję K.-P. Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 kwietnia 2003 r., którą to decyzją ww. organ po rozpatrzeniu odwołania Urszuli W. i Elżbiety A. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia 11 lutego 2003 r., którą udzielono Ewie i Miłosławowi B. oraz Małgorzacie i Denatowi B. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych, polegających na remoncie i modernizacji pawilonu usługowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. Ch. 25 w B. Zdaniem organu odwoławczego wymienione rozstrzygnięcie wraz z poprzednimi przesądziło ostatecznie o zachowaniu obiektu przewidywanego do rozbudowy o garaż i nadbudowy o funkcję mieszkalną. Tym samym podlegająca kontroli instancyjnej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskała swój przedmiot.
Odnosząc się do dalszych zarzutów podniesionych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdza, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, którego dotyczy decyzja, dopuszcza utrzymanie istniejących funkcji usługowych bez możliwości rozbudowy, dopuszcza remonty, rozbudowy i modernizacje istniejących budynków. Ustalenia ogólne planu nakazują sytuowanie budynków z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy, określonych na rysunku planu.
Wszystkie te ograniczenia wraz z dalszymi zostały zamieszczone w załączniku opisowym nr 2 do decyzji.
Organ zauważa, że działki przy ul. Ch. są działkami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. W planie nie ustala się wskaźników dopuszczalnej intensywności zagospodarowania terenu, ani specjalnych relacji odległościowych. Nie pozwala to na stanowienie istotnych ograniczeń również w zakresie ochrony ogrodu stron przed ewentualnym zaciemnieniem.
W końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdza, że zagadnienie ochrony dóbr kultury, za jakie skarżące uznają urzędnicze osiedle domków jednorodzinnych na B., na mocy ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury należy do kompetencji Wojewody, działającego przy pomocy Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ten zajął stanowisko w niniejszej sprawie. Było ono pozytywne dla wnioskodawcy. Nie dopuszczenie do udziału stron w przeprowadzonym w tym celu postępowaniu, uprawnia je do wystąpienia z wnioskiem o jego wznowienie.
W wniesionej skardze skarżące podtrzymały zarzuty zgłoszone w odwołaniu.
Zwróciły uwagę na szczególnie istotne znaczenie rozbieżności w określeniu przedmiotu decyzji, a potwierdzeniem tego jest, ich zdaniem, próba sprostowania tej rozbieżności z urzędu jako oczywistej omyłki. Wyraziły wątpliwość, co do legalności rozbudowy, polegającej na przekształceniu małego kiosku wybudowanego prawdopodobnie w celu sprzedaży warzyw w duży kompleks usługowy o całkiem odmiennym charakterze.
Wskazały, że zabudowana jednorodzinnym budynkiem mieszkalnym działka znajduje się w jednej z ładniejszych dzielnic willowych B. i zezwalanie na rozwój działalności usługowej w tym miejscu jest, w ich ocenie, nieporozumieniem, mogącym mieć dodatkowo charakter precedensu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało uwzględnić.
Przede wszystkim uznać należy z trafny zarzut skarżących, iż na podstawie materiałów sprawy nie sposób jednoznacznie określić, jaki zakres miałaby mieć inwestycja, której dotyczyła wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie jest to okoliczność bez znaczenia już chociażby na treść art. 47 obowiązującej w czasie orzekania ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowania ustalane w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób jednoznaczny winna określać, czy projektowane zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z obowiązującym dla danego terenu planem zagospodarowania terenu. Logicznym zatem jest, że powinno być ono wskazane w sposób jednoznaczny i nie jest dopuszczania późniejsza "interpretacja" zakresu projektowanego przedsięwzięcia w sytuacji, gdy inaczej określone zostało w samej decyzji, a inaczej w załączniku /który w dodatku stanowi integralną część tej samej decyzji/.
Nie można podzielić stanowiska organu II instancji wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że skoro oba określenia pojawiły się już równocześnie w projekcie decyzji skierowanym do uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, to nie mogły one wpłynąć na znaczące w sprawie stanowisko organu współdziałającego, który przywołał w nim sformułowanie zaczerpnięte z załącznika.
Zauważyć należy, że i w tej części postępowanie dotknięte jest istotnymi wadami.
Art. 106 par. 1 Kpa stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ /wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie/ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wymagał art. 40 ust. 4 pkt 4 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i organ I instancji zwrócił się o jego wydanie.
Zauważyć w tym miejscu należy, że również dopełnił obowiązku zawiadomienia o tym fakcie strony skarżącej /art. 106 par. 2 Kpa/.
Skarżące tak w odwołaniu, jak i w skardze podniosły zarzut, że nie uczestniczyły w postępowaniu przed Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Nie doręczono im także wydanego przez ten organ w dniu 5 września 2002 r. postanowienia.
Odnosząc się do tej kwestii organ II instancji w motywach zaskarżonej decyzji stwierdza, iż niedopuszczenie do udziału stron w ww. postępowaniu uprawnia je do wystąpienia z wnioskiem o jego wznowienie na zasadach określonych w art. 145-151 Kpa.
Jakkolwiek z tym stwierdzeniem należy się zgodzić, to jednak pozostaje do rozważenia sytuacja, co ma uczynić organ dokonujący kontroli instancyjnej wydanej w I instancji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w sytuacji, w której oczywiste jest, że wydane przez organ współdziałający postanowienie zawiera wadę kwalifikowaną, uzasadniającą wznowienie postępowania przed tym organem z przyczyny określonej w art. 145 Kpa /w tym przypadku art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa/.
Zdaniem Sądu nie do przyjęcia byłby pogląd, że postanowienie o którym wyżej, ma charakter wyłącznie formalny i sam fakt jego wydania i współdziałający czyni zadość wynikającemu z ustawy, zwalniając organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zagospodarowania terenu z jakichkolwiek czynności wiążących się z postępowaniem, które możnaby określić mianem "wpadkowego", prowadzonego przez inny organ i dla którego ustawa przewiduje "własny" tryb odwoławczy /zażalenie z art. 106 par. 5 Kpa/.
Zarzut strony, że nie brała udziału w postępowaniu przed organem współdziałającym, do którego organ prowadzący postępowanie zwrócił się w sprawie wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenie stanowiska w innej formie, potwierdzony brakiem doręczenia tej stronie postanowienia wydanego przez organ współdziałający, nakłada na organ prowadzący postępowanie, wynikający z art. 9 i art. 10 Kpa, obowiązek poinformowania strony o możliwości, jakie w tego rodzaju sytuacji przewiduje art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa.
W warunkach wszczęcia na wniosek strony postępowania wznowieniowego zakończonego postanowieniem wydanym przez organ współdziałający, istniała przesłanka do zawieszenia postępowania przed organem prowadzącym sprawę z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa/.
Z wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że wydane w sprawie decyzje w stopniu istotnym naruszyły powołane w uzasadnieniu przepisy - na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA - orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 55 ust. 1 ww. ustawy.