Uzasadnienie
Paweł C. reprezentując grupę mieszkańców wsi Sz., B., B. i P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia 26 marca 2002 r. (...), którą na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ postanowiono o likwidacji z dniem 31 sierpnia 2002 r. Szkoły Podstawowej im. Fryderyka Chopina w Sz.
Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 marca 2003 r. - II SA/Gd 1529/02 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W dniu 15 maja 2003 r. Rada Gminy w R. uchwałą (...) uchwaliła, że:
- likwiduje się Szkołę Podstawową im. F.-Ch. w Sz.,
- wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy,
- uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Wojewoda K.-P. w dniu 23 czerwca 2003 r. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr 29/2003 stwierdzające nieważność ww. uchwały Rady Gminy w R. (...) z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. F.-Ch. w Sz.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż zapisy uchwały w sposób rażący naruszają przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./. Zdaniem Wojewody procedura określona przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie została przeprowadzona, a przepis art. 59 ust. 1 ustawy regulujący procedurę likwidacji szkoły ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ponadto zgodnie z treścią wskazanego wyżej przepisu ustawy, uchwała musi określać termin likwidacji szkoły, przy czym zgodnie ze wskazanym przepisem ustawy musi to być koniec roku szkolnego.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. złożył w imieniu Gminy R. - Wójt Gminy wnosząc o:
- uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia,
- wstrzymanie jego wykonania.
W uzasadnieniu skarżący wskazywał na merytoryczne racje uzasadniające podjęcie uchwały przez Radę Gminy o likwidacji Szkoły Podstawowej w Sz. Podnosił także, iż skoro jedynym powodem stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 20 marca 2003 r. nieważności poprzedniej uchwały o likwidacji szkoły z dnia 26 marca 2002 r. było naruszenie prawa wstępu na obrady Rady Gminy, a podnoszone w poprzedniej skardze zarzuty były bezzasadne, to podejmując ponownie uchwałę "procedury sanacyjnej wystarczyło tylko zapewnienie prawa wstępu na obrady Rady Gminy w trakcie podejmowania uchwały o likwidacji szkoły". Wymóg ten został natomiast spełniony przy podejmowaniu uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody. Nie było więc - zdaniem skarżącego - konieczne powtórzenie całej procedury likwidacyjnej określonej treścią art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, ponieważ ta została spełniona przed podjęciem poprzedniej uchwały z dnia 26 marca 2002 r. Ponadto dochowanie tej procedury było niewykonalne. W szczególności nie można powiadomić rodziców uczniów o zamiarze likwidacji, bo szkoła faktycznie nie istnieje i nie ma kogo powiadamiać. W obrocie prawnym funkcjonuje uchwała Rady Gminy w R. z 7 lutego 2002 r. w sprawie wyrażenia zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w Sz., a przyjęcie owej uchwały w tej sprawie o tej samej treści byłoby niedopuszczalne. Również kurator zajął już w tej sprawie stanowisko. Odnosząc się zaś do zarzutu Wojewody w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała musi zawierać termin likwidacji szkoły, stwierdzono w skardze na to rozstrzygnięcie, że jest to zarzut "całkowicie bezzasadny", ponieważ sam przepis określa, że szkoła może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego. Taki jest zapis ustawy i nie ma konieczności wskazywania konkretnej daty.
Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż wniosek ów wynika z faktu, iż "kurator oświaty oraz zainteresowane osoby oczekują, że po decyzji Wojewody nastąpi automatyczne wznowienie działalności szkoły. Tymczasem reaktywowanie szkoły wymaga podjęcia wielu działań w tym zaciągnięcia zobowiązań finansowych (...)".
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 września 2003 r. skarżący uzupełnił skargę składając pismo procesowe, w którym dodatkowo podniesiono, iż organ nadzorczy wszczynając z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy zaniechał wykonania swego obowiązku, zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Brak zaś zawiadomienia stanowi - zdaniem skarżącego -naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Stawiając ten zarzut wskazano na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 Sędziów z dnia 21 października 2002 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym tj. dotyczące braku zachowania procedury wskazanej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i braku określenia terminu likwidacji szkoły.
Ponownie wskazano, że art. 59 ust. 1 ustawy ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a par. 1 uchwały Rady Gminy w R. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Sz. w sposób rażący narusza ww. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 21 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola sądowa sprawowana jest więc pod względem legalności, co oznacza że Naczelny Sąd Administracyjny nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości.
W tej sytuacji nie ma możliwości ani potrzeby odniesienia się w niniejszej sprawie do tej części skargi, w której przedstawiono racje merytoryczne. Dodatkowo tylko należy stwierdzić, że jest niekwestionowanym prawem organu prowadzącego szkołę nadanym mu przez art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ prawo zlikwidowania szkoły. Może to jednak nastąpić przy zachowaniu wszystkich wskazań zawartych w tej ustawie, w szczególności w art.
- Art. 59 ust. 1 ustawy przewiduje, że szkoła publiczna może być z zastrzeżeniem ust. 2 zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym albo zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji zawiadomić rodziców uczniów oraz właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie jednak z ww. ust. 2 art. 59 szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może być zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Zgodnie zaś z art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty rok szkolny we wszystkich szkołach kończy się z dniem 31 sierpnia. Powyższe przepisy mają charakter ius cogens.
Jak wynika z powyższego in principio art. 59 ust. 1 ustawodawca nakłada expressis verbis na organ decyzyjny dokładne określenie daty likwidacji szkoły.
Uchwała Rady Gminy w R. z dnia 15 maja 2003 r. objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym niewątpliwie nie określa daty likwidacji szkoły. Nie jest bowiem określeniem daty odwołanie się - jak to uczyniono w skardze - do ustawowego zapisu określającego, że szkoła musi być zlikwidowana z końcem roku szkolnego, zważywszy iż koniec roku szkolnego następuje w każdym kolejnym roku kalendarzowym. Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego, iż "(...) nie ma konieczności wskazywania konkretnej daty (...)". Data jest bowiem istotnym elementem decyzji o likwidacji szkoły. Podzielić więc tym samym należy stanowisko Wojewody w tym zakresie wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Na marginesie tylko można wyrazić pogląd, iż ustawowy wymóg określenia daty likwidacji szkoły zapewne byłby spełniony przez wskazanie tylko samego roku kalendarzowego tj. bez daty dziennej np. 2003. Wówczas zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty likwidacja nastąpiłaby z dniem 31 sierpnia 2003 r.
Podążając dalej treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty a dotyczącej procedury likwidacyjnej należy stwierdzić, że poprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2003 r. spowodował restitutio in integrum. Zaskarżona uchwała z 26 marca 2002 r. utraciła swój byt prawny. W tym stanie sprawy należało całą procedurę likwidacyjną określoną tym przepisem, wobec braku jakichkolwiek wyjątków powtórzyć, dokonać wszystkich czynności przewidzianych w art. 59, a nie stosować swoisty tryb uproszczony likwidacji szkoły, ograniczając go do podjęcia uchwały /zresztą dotkniętej wadą braku daty likwidacji/ przy zapewnieniu jawności jej podjęcia. Tak więc i w tym zakresie należało uznać za zgodne z prawem stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, nie podzielając z przyczyn wyżej wskazanych argumentacji skarżącego.
Reasumując tę część wywodów należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody jest zgodne z prawem, albowiem objęta nim decyzja Rady Gminy rażąco naruszała prawo. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w ostatniej fazie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, bo dopiero na rozprawie w dniu 9 września br. dotyczącym braku powiadomienia organu gminy o wszczęciu przez organ nadzorczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w R., należy stwierdzić, co następuje:
Istotnie należy przyznać rację stwierdzeniu, że zgodnie z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ w związku z art. 61 par. 1 i 4 Kpa obowiązek taki spoczywał na organie nadzorczym tj. Wojewodzie K.-P. Z akt sprawy wynika, iż tego obowiązku nie wykonano. Pełnomocnik Wojewody na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zaprzeczył temu. Nastąpiło więc naruszenie przepisów postępowania. Należało jednak rozważyć - tak jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej we wspomnianym wyżej piśmie procesowym skarżącego uchwale z 21 października 2002 r. - "czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestnictwa w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia".
Zaniechanie tego obowiązku przez Wojewodę K.-P. w niniejszej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało żadnego wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 26 maja 2003 r. równolegle z uchwałą Rady Gminy w R. z dnia 15 maja 2003 r. objętej późniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wpłynęło do Wojewody K.-P. pismo Wójta Gminy R. z dnia 21 maja 2003 r., w którym m.in. dodatkowo wyjaśnione są motywy wydania 15 maja 2003 r. tej uchwały. Należy tu zdecydowanie podkreślić - aczkolwiek wynika to już z samego zestawienia powyższych dat - że pismo to zostało sporządzone już po wydaniu uchwały i dotarło do organu nadzoru znacznie przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i - trzeba to powtórzyć jeszcze raz - zawierało ono dodatkowe przedstawienie merytorycznych racji uzasadniających uchwałę Rady Gminy. Pismo to w istocie swej stanowi więc uzupełnienie uchwały. W ten oto sposób zostało zrealizowane prawo uczestniczenia zainteresowanej strony w postępowaniu przewidzianym art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał jako zgodne z prawem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody K.-P. z dnia 23 czerwca 2003 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy (...) z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej im. F.-Ch. w Sz. i na podstawie art. 27 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ skargę oddalił.
Oddalenie skargi oczywiście zwalniało Sąd od obowiązku ustosunkowania się w niniejszym uzasadnieniu do zawartego w pkt 2 skargi wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.