Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Z. J. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. n/N. z [...] Nr [...] odmawiającej zmiany decyzji własnej wydanej w przedmiocie usunięcia hodowli koni z posesji przy ul. [...] w N. n/N. – orzekło o:
• uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w N. n/N. z [...] Nr [...],
• uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w N. n/N. z [...] Nr [...],
• umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. n/N. orzekł o usunięciu przez Z. J. hodowli koni z posesji przy ul. [...] w terminie 6 miesięcy od daty jej doręczenia. Decyzja ta doręczona została stronie w dniu 4 lipca 2002 r.
W dniu 15 lipca 2002 r. Z. J. złożył do Burmistrza Miasta i Gminy N. n/N. wniosek o zmianę wydanej decyzji w części dotyczącej terminu usunięcia hodowli koni poprzez przesunięcie go do 12 miesięcy. Prośbę uzasadnił pobytem w szpitalu uniemożliwiającym podjęcie jakichkolwiek działań.
Pismem z dnia 8 sierpnia 2002 r. Burmistrz Miasta i Gminy w N. n/N. wystąpił do A. C. i G. K. z prośbą o wyrażenie zgody na uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego za zgodą stron. Ponieważ żadna z wymienionych takiej zgody nie wyraziła, wydał w dniu [...] decyzję oznaczoną sygnaturą [...], w której odmówił zmiany decyzji z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu podał, że Z. J. zwrócił się o zmianę decyzji. Ponieważ zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego decyzja mogłaby być zmieniona tylko za zgodą stron postępowania, a A. C. i G. K. zgody takiej nie wyraziły – odmówił zmiany wydanej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy zważyło, iż pismo o zmianę decyzji złożone zostało w sekretariacie Urzędu Miasta i Gminy w N. n/N. w dniu 15 lipca 2002 r., a zatem przed upływem 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Wprawdzie pismo nie zostało nazwane odwołaniem od decyzji, ale z treści jego wynika, że strona nie była zadowolona z wydanej decyzji. Należało je zatem traktować jako odwołanie wniesione z terminie. Z tego też powodu decyzję z dnia [...] należało uchylić.
Organ odwoławczy podniósł ponadto, że wydając decyzję z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. n/N. powołał się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa i uchwałę Nr IX/41/90 Rady Miejskiej N. n/N. z dnia 7 grudnia 1991 r. w sprawie aktualności miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta N. n/N. oraz wprowadzenie zmian do planu (Dz. Urz. Woj. B. Z 11.04.1991 r. Nr 8, poz. 71).
Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawą prawną wydawania decyzji administracyjnych mogą być tylko przepisy ustaw, dekretów oraz rozporządzeń i zarządzeń mających swe umocowanie w ustawach i mieszczących się pod względem treści w granicach "wykonania ustaw".
Orzekając o usunięciu przez Z. J. hodowli koni z posesji przy ul. [...], Burmistrz określił termin 6 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Określenie tego terminu jest sprzeczne z art. 130 § 1 i 2 kpa, zgodnie z którym decyzja nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a także wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Jak z powyższego wynika bieg terminu do wykonania określonego obowiązku mógł być liczony dopiero od daty, w której decyzja stałaby się ostateczna.
Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wszczął postępowanie na wniosek A. C. i G. K. Akta sprawy nie zawierają jednak zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Zgodnie z art. 61 § 4 o wszczęciu postępowania z urzędu lub na wniosek jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Stosownie natomiast do art. 10 kpa – organ powinien zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy działki nr [...] położonej w N. Akta nie zawierają jednak wypisu z rejestru gruntów, co nie pozwala ustalić, że działka nr [...] usytuowana jest przy ul. [...]. Zasadniczą jednak kwestią w rozpatrywanej sprawie jest to, że żaden z przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji nie mógł stanowić podstawy do jej wydania. Z tych też powodów decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie w niniejszej sprawie.
Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły G. K. i A. C. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, skarżące przedstawiły szereg okoliczności dotyczących uciążliwości związanych z hodowlą koni prowadzoną przez Z. J. na posesji przy ul. [...] w N., położonej między dwiema nieruchomościami, których współwłaścicielkami są skarżące.
Uwzględniając treść skargi należało przyjąć, że G. K. i A. C. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze domagało się odrzucenia skargi z uwagi na jej złożenie z uchybieniem 30-dniowego terminu.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18.08.2003 r. odrzucił skargę, po czym kolejnym postanowieniem z dnia 23.09.2003 r., wydanym wskutek wniosku A. C. – przywrócony został termin do wniesienia skargi. Wobec tego rozpoznaniu podlegała tylko skarga A. C. Ostatecznie organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesienie przedmiotowej skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i nie zakończenie do tego dnia postępowania w sprawie skutkowało tym, że na mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) – sprawa podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej zwanej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od okoliczności wskazanych w skardze, Sąd stwierdził takie uchybienia proceduralne, które miały wpływ na wynik sprawy.
Mianowicie organ odwoławczy wychodząc z prawidłowego założenia co do wadliwego zakwalifikowania przez organ I instancji pisma Z. J. z 15.07.2002 r., podjął w rezultacie wadliwe rozstrzygnięcie. Dochodząc bowiem do wniosku, że pismo to stanowiło odwołanie, a nie wniosek o zmianę decyzji, organ odwoławczy powinien orzec w myśl art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Wówczas powstałyby warunki do nadania właściwego biegu odwołaniu Z. J. złożonemu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. n/N. z dnia [...] nakazującej usunięcie przez Z. J. hodowli koni z posesji przy ul. [...] w N. w terminie 6 miesięcy od doręczenia decyzji.
Tymczasem organ odwoławczy objął swoim rozstrzygnięciem również wymienioną wyżej decyzję z dnia [...] i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji. Uczynił to wadliwie, albowiem:
• po pierwsze, niniejsze postępowanie dotyczyło wyłącznie odwołania złożonego od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N. n/N. z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji własnej,
• po drugie, nie było żadnych podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji zakończonego decyzją z dnia [...].
Wobec tego, że kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem I instancji nie została uregulowana w przepisie art. 138 § 1 pkt 2 kpa należy przyjąć, że w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji (art. 140), czyli przepis art. 105 kpa.
Utrwalonym jest w orzecznictwie i piśmiennictwie stanowisko, zgodnie z którym przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać taką decyzję tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjna stało się bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało przyczyn, które według organu spowodowały, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie wszczęte wskutek wniosku A. C. i G. K. w sprawie uciążliwości wynikających z utrzymywania koni przez Z. J. na posesji przy ul. [...] w N. Uwzględniając stanowisko zajmowane przez wnioskodawczynie w toku obu postępowań należy przyjąć, że ich wniosek nie stracił swej aktualności i musi być rozstrzygnięty co do istoty. Tak więc w przypadku rozpoznawania odwołania, w niezmienionym stanie faktycznym, rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do decyzji z dnia [...] będzie mogło polegać na utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy lub jej uchyleniu i orzeczeniu co do istoty sprawy, bądź uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Ze względów wyżej przedstawionych należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i 152 p.p.s.a.