Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia 5 czerwca 2002 r. (...), powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, nakazał skarżącym Annie i Zbigniewowi K. doprowadzenie wykonanego ogrodzenia działek nr 1/10, 1/14 i 126/5 położonych we wsi N., gmina Ch. do stanu zgodnego z prawem, w szczególności nakazał im rozebrać ogrodzenie działki nr 1/10 na całej jej szerokości /3 metry/ od strony drogi wewnętrznej i od strony jeziora. Uzasadniając swoją decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie wszczął na wniosek właścicieli nieruchomości sąsiednich, którym wykonane ogrodzenie uniemożliwiło dostęp do jeziora. W trakcie przeprowadzonych oględzin ogrodzenia organ administracji ustalił, jak wynika z tego uzasadnienia, że skarżący są właścicielami czterech przylegających do siebie działek, mianowicie działek nr 1/13, 1/10, 1/14 i 126/5, że na działce nr 1/13 stoi domek letniskowy oraz, że działki nr 1/10, 1/14 i 126/5 kupili w 2001 r. i wówczas je ogrodzili ogrodzeniem z siatki o wysokości 1,50 m na stalowych słupkach zabetonowanych w fundamencie. Organ administracji stwierdził, że wykonanie robót przy budowie ogrodzenia nie zostało zgłoszone właściwemu organowi. Organ przyjął przy tym, że obowiązek dokonania takiego zgłoszenia wynikał z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności z tej części powołanego przepisu, która dotyczy budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił także, że gdyby skarżący nawet dokonali zgłoszenia przed wykonaniem ogrodzenia, to i tak zgłoszenie to nie zostałoby przyjęte, gdyż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren działki nr 1/10 przeznaczony jest na przejście piesze. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zastosował art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym i zostało już wykonane bez wymaganego zgłoszenia.
Skarżący od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli odwołanie, w którym powołali się na swoje prawo własności działki nr 1/10 i twierdząc, że przystąpiono do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucili, iż decyzja organu pierwszej instancji jest przedwczesna.
Rozpoznając odwołanie skarżących K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 7 sierpnia 2002 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na przeznaczenie działki nr 1/10 w planie zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że jest ona tam przeznaczona na przejście piesze. Stwierdził też, że z decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości wynika, że działka nr 1/10 wraz z kilkoma innymi działkami została wyłączona z produkcji rolnej i przeznaczona na cele komunikacyjne oraz, że w dokumentach ewidencji gruntu jest ona oznaczona jako pas drogowy. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem miejscowym z czego wynika, że organy administracji są zobowiązane ustaleń tych planów przestrzegać.
W skardze skarżący przedstawili stan faktyczny. Twierdzili m.in., że działka nr 1/10 rozdziela ich nieruchomości oraz przyznali, że działkę tą ogrodzili. Twierdzili, że zanim ją nabyli była sporadycznie wykorzystywana jako dojście do jeziora a ponadto w pewnym sensie jako wysypisko śmieci. Wskazali też, że powszechnie wykorzystywane zejście do jeziora znajduje się w odległości około 80 m od działki nr 1/10. Ponadto podnosili, że wystąpili bezskutecznie o zmianę przeznaczenia tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz, że zaproponowali sąsiadom, którzy sprzeciwili się postawieniu ogrodzenia, wydzielenie zejścia do jeziora w innym miejscu swojej nieruchomości. W końcu zaś odwołali się do prawa własności działki nr 1/10. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zasadnicza kwestia w mniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy budowa ogrodzenia działki nr 1/10 podlegała reglamentacji przewidzianej w Prawie budowlanym, czyli obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zgłoszeniu właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20. Budowa innych ogrodzeń nie podlega reglamentacji administracyjnej, w szczególności nie wymaga pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego/. W niniejszej sprawie istotne zatem było wyjaśnienie, czy ogrodzenie działki nr 1/10 znajduje się od strony drogi, ulicy, placu lub innego miejsca publicznego bądź jest wyższe niż 2,20 m. Ta ostania kwestia została wyjaśniona, gdyż ustalono, że ogrodzenie to ma 1,50 m wysokości. Jeżeli zaś chodzi o pozostałe kwestie, to nie zostały one wyjaśnione.
Organy administracji akcentują w niniejszej sprawie przeznaczenie działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że została ona tam przeznaczona na przejście piesze. Nie jest jasne w jakim celu to ustalenie zostało poczynione. Przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie uzależnia przecież obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia od sposobu wykorzystania nieruchomości grodzonej, lecz od sposobu wykorzystania nieruchomości od strony której ogrodzenie ma powstać. Z planów znajdujących się w aktach wynika, że ogrodzenie działki nr 1/10 powstało od strony działek nr 1/9 i nr 1/11. Zatem istotny jest sposób wykorzystania tych działek, w szczególności istotne jest, czy te działki mogą być uznane za drogę, ulicę, plac lub inne miejsce publiczne.
Przed przytępieniem do wyjaśnienia tej kwestii wyjaśnić należy sposób interpretowania art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu w przepisie tym nie chodzi o wszystkie drogi, lecz tylko o drogi publiczne. Przemawia za tym to, że po wymienieniu w nim dróg, ulic i placów mówi się także o innych miejscach publicznych, co wskazuje, że również wcześniej wymienione miejsca mają mieć charakter publicznych. Z powyższego wynika też, że przepis ten nie dotyczy tylko dróg, ulic i placów ale także innych miejsc publicznych.
Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 71 poz. 808 ze zm./ drogą publiczną jest droga, z której może korzystać każdy /art. 1/. Już to wyklucza uznanie za drogę publiczną nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej. Nie do pogodzenia jest bowiem prawo każdego do korzystania z drogi z uprawnieniami wynikającymi z prawa własności. Do istoty prawa własności należy bowiem uprawnienie właściciela do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób /art. 140 Kc/. Dlatego też w ustawie o drogach publicznych przewidziano, że drogi muszą być własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego /art. 2a tej ustawy/.
Nie można zatem za drogę w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznać nieruchomości, która nie stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Jak już powiedziano art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mówi nie tylko o drogach publicznych, ale też o innych miejscach publicznych. W związku z tym należy wyjaśnić pojęcie miejsca publicznego. Pojęcie to w Prawie budowlanym nie zostało zdefiniowane. Zasadne jest zatem odwołanie się do jego znaczenia w języku polskim.
W związku z tym wystarczy wskazać, że "publiczny" to według Słownika języka polskiego /PWN Warszawa 1979/ dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich. Zatem miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego to miejsce dostępne dla każdego. Jeżeli tak to znowuż nie można za miejsce publiczne uznać nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej, gdyż dostępności dla każdego nie da się pogodzić z uprawnieniem właściciela do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób.
Zatem nie można za inne miejsce publiczne w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uznać nieruchomości, która stanowi własność osoby fizycznej.
Wobec powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie wyjaśniono stanu prawnego działek nr 1/9 i nr 1/11, od strony których skarżący postawili na działce nr 1/10 ogrodzenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiadając na wezwanie Sądu o wyjaśnienie stanu prawnego tych działek nadesłał wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działki te stanowią własność osób fizycznych. W tej zaś sytuacji, wobec tego, co zostało wcześniej powiedziane, nie mogą te działki być uznane za drogę publiczną lub inne miejsce publiczne.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że orzekające w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7 Kpa oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto orzekające w sprawie organy naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Nie zostały dokładnie wyjaśnione powody stosowania tych przepisów zamiast art. 48 Prawa budowlanego, którego zastosowanie winno być logiczną konsekwencją ustalenia, że ogrodzenie zostało wybudowane bez wymaganego zgłoszenia. Być może jest to wynikiem przekonania, występującego niekiedy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że wyłączenie niektórych ogrodzeń z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia nie wyłącza ich spod kontroli organów nadzoru budowlanego - kontroli dokonywanej właśnie na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego /tak w wyroku z dnia 21 maja 2002 r., II SA/Łd 1897/98 - nie publ., wyroku z dnia 11 kwietnia 2002 r., II SA/Łd 1788-1789/98 - nie publ., czy też w wyroku z dnia 24 listopada 1999 r., SA/Bk 55/99 - nie publ./. Nie przesądzając o słuszności tego stanowiska /dla porządku należy wskazać na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których przyjmuje się zgoła odmienną tezę: wyrok z dnia 9 listopada 2001 r., II SA/Po 936/00 - nie publ., wyrok z dnia 9 sierpnia 2001 r., II SA/Ka 2197/99 - nie publ., wyrok z dnia 7 lutego 2001 r., IV SA 2545/98 - nie publ., wyrok z dnia 24 sierpnia 2000 r., II SA/Ka 2170/98, niepublikowany, wyrok z dnia 14 marca 2000 r., II SA/Kr 1738/97 - nie publ., wyrok z dnia 2 października 1998 r., IV SA 1758/96 - nie publ. oraz na wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2000 r., P 10/99 - OTK 2000 nr 2 poz. 56, gdzie stwierdza się, że "(...) istotne jest też ustawowe wyłączenie budowy ogrodzeń międzysąsiedzkich spod obowiązku uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi (...). Wykluczona zostaje w ten sposób wstępna kontrola nad planowanymi warunkami technicznymi ogrodzenia międzysąsiedzkiego, co pozostawia jego budowę poza sferą reglamentacji administracyjnej."/ Wskazać należy, że w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego znajduje się odesłanie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Z odesłania tego wynika, że przepisy art. 51 ust. 1-3 Prawa budowlanego mogą być stosowane tylko wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Zatem, aby zastosować art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez art. 51 ust. 4 tego prawa, należało wykazać istnienie jednej z tych okoliczności. Orzekające w sprawie organy nie uczyniły tego. Kwestia wymogu zgłoszenia budowy ogrodzenia jest wciąż otwarta, gdyż, jak już wskazano, zależy od ustalenia, czy działki, od strony których ogrodzenie zostało postawione mogą być uznane za drogę, ulicę, plac lub inne miejsce publiczne. Zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska nie było podnoszone. Odstępstwo od warunków pozwolenia nie wchodzi w grę, zaś odstępstwo od warunków określonych w przepisach nie zostało wykazane.
W konsekwencji skarga podlega na mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ uwzględnieniu. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga podlega uwzględnieniu z innych przyczyn niż wskazane przez skarżących, gdyż stosownie do art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.
W tym stanie rzeczy Sąd na mocy powołanych przepisów oraz nadto na mocy art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i na mocy art. 55 ust. 1 tej ustawy zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.