Uzasadnienie
Skarga została wniesiona na tle następujących okoliczności:
Starosta Powiatowy w B. wszczął na wniosek Mirosława O. z dnia 9 czerwca 2000 r. postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie kurnika wniesionego na działce nr 166/8, położonej w R. Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu był następstwem ostatecznej decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z 18 listopada 1999 r. zobowiązującej ww. inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego do przedłożenia kompleksowej oceny oddziaływania kurnika na środowisko, inwentaryzacji budowlanej ww. obiektu wraz z opinią techniczną i projektu budowlanego uwzględniającego doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, tj. do wykonania czynności umożliwiających legalizację spornego budynku kurnika, którego wzniesienie nastąpiło z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w Z. z 5 maja 1997 r. projektu budowlanego.
Z akt administracyjnych wynika, że ww. pierwotne pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia 20 października 2000 r. na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
Sprawa dotycząca udzielenia pozwolenia na użytkowanie kurnika zakończyła się decyzją ostateczną Wojewody P. z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sposób korzystny dla inwestora, która to decyzja po skardze Eugeniusza S. - sąsiada inwestora została uchylona przez tutejszy ośrodek zamiejscowy NSA wyrokiem z dnia 19 października 2001 r. wydanym pod SA/Bk 726/01. Sąd wskazał na wynikające z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 obowiązki organu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego i zalecił powtórne sprawdzenie spełnienia przez inwestora przesłanek skutkujących możliwością uzyskania takiego pozwolenia a także ustosunkowania się do podnoszonego przez Eugeniusza S. faktu uchylenia pierwotnego pozwolenia na budowę wobec istotnych odstępstw inwestora od zatwierdzonego nim projektu budowlanego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, przekazanym przez Wojewodę do organu I instancji decyzją z 23 stycznia 2002 r., zostały przeprowadzone w dniu 5 marca 2002 r. oględziny terenu inwestycji, po czym decyzją z dnia 29 kwietnia 2002 r. organ I instancji z powołaniem się na art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane udzielił Mirosławowi O. pozwolenia na użytkowanie kurnika.
W odwołaniu od tej decyzji Bogusława i Eugeniusz S. zażądali wydania nakazu rozbiórki budynku kurnika i zarzucili brak wypełnienia przez organ zaleceń zawartych w wyroku NSA z 19 października 2001 r. Podnieśli, że protokoły z miejsca budowy stanowiące podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie kurnika są nieczytelne, a stwierdzenie w nich zawarte, że kurnik nadaje się do użytku, rażąco naruszają prawo.
Wojewoda P. przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, wyznaczył oględziny z udziałem stron, po czym decyzją z dnia 28 czerwca 2002 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda podkreślił, że o możliwości istnienia kurnika przesądziła ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego, której rozstrzygnięciem organ architektoniczno-budowlany jest związany. Stąd inwestor mógł po wykonaniu nałożonych przez nadzór budowlany obowiązków ubiegać się o udzielenie pozwolenia na użytkowanie kurnika. Występując do organu administracji architektoniczno-budowlanej z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, inwestor obowiązany był przedłożyć dokumenty wskazane przez organ nadzoru budowlanego oraz wymienione w art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego oraz wymienione, w art. 57 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.
Następnie wojewoda wskazał, jakie dokumenty złożył inwestor i stwierdził, że są to niezbędne wymagane prawem dokumenty. Wojewoda podkreślił, że obowiązkowe oględziny przeprowadzone w terenie przez organy obu instancji wykazały, że sporny kurnik jest zlokalizowany i wykonany zgodnie z tym, co wskazane zostało w inwentaryzacji powykonawczej, do której przedłożenia zobowiązał inwestora organ nadzoru budowlanego, przy czym organ odwoławczy zaakcentował, że sam może wyłącznie oceniać zgodność inwestycji z projektem poinwentaryzacyjnym, gdyż wcześniej stwierdzono odstępstwa inwestora od pierwotnego projektu budowlanego, a pozwolenie na budowę zatwierdzające pierwotny projekt zostało uchylone w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W obrocie prawnym nie funkcjonuje więc już decyzja z 5 maja 1997 r. o pozwoleniu na budowę kurnika. Wojewoda ustosunkował się też w uzasadnieniu swojej decyzji do zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego - jego zdaniem - sposobu rozwiązania wentylacji budynku kurnika, stwierdzając, iż zarzuty te nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji oraz wskazał, że oględziny nie wykazały zarzucanego nieuporządkowania terenu wokół kurnika. W uzasadnieniu zaakcentowano fakt braku zgłoszenia zastrzeżeń wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania kurnika przez służby odpowiedzialne za ochronę sanitarną i środowiska.
W wywiedzionej do NSA skardze na opisaną wyżej decyzję Eugeniusz S. zarzucił jej sprzeczność z prawem polegającą na udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku w sytuacji braku pozwolenia na jego budowę naruszeniu przepisów ochrony środowiska oraz art. 7, art. 10 i art. 77 Kpa. Skarżący zaakcentował, że inwestor nie otrzymałby ani pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, ani pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, albowiem toczy się postępowanie w sprawie wyegzekwowania nakazu rozbiórki budynku gospodarczo-składowego dobudowanego do przedmiotowego kurnika. Z tego tytułu nie mogło też nastąpić zatwierdzenie inwentaryzacji powykonawczej kurnika, skoro na terenie działki 166/8 znajdował się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Skarżący zaakcentował różnice między opisem kurnika i jego przeznaczenia według pierwotnego projektu budowlanego a faktycznie wykonanym kurnikiem. Wskazał na wynikający z oceny oddziaływania kurnika na środowisko sposób wykonania wentylacji budynku i stwierdził, że organ zbagatelizował brak kratek wentylacyjnych pod oknami budynku zalecanych w ocenie. Zarzucił, że organ odwoławczy celowo przesunął termin oględzin kurnika umożliwiając inwestorowi jego uprzątnięcie po zakończeniu cyklu produkcyjnego. Nadto zarzucił, że organ odwoławczy nie poinformował go o zebraniu materiału dowodowego w sprawie.
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn proceduralnych.
Jednym z zarzutów skargi był zarzut braku powiadomienia skarżącego przez organ II instancji o zebranym materiale dowodowym, co uniemożliwiało stronie zapoznanie się z zebranym przez organ materiałem fotograficznym.
Bezspornym jest, że organ odwoławczy przeprowadził we własnym zakresie dowody. Wyznaczył bowiem oględziny, /w których skarżący uczestniczył osobiście/, w czasie których wykonane też były zdjęcia przedstawiające opisany w protokole oględzin kurnik. Z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy nie powiadomił jednak stron o zebranych dowodach, czym uniemożliwił im wypowiedzenie się, co do treści tych dowodów. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał zaś w dwa dni po oględzinach /oględziny miały miejsce 26 czerwca 2002 r., a decyzja kończąca postępowanie administracyjne wydana została 28 czerwca 2002 r./.
Tym samym organ odwoławczy ewidentnie naruszył art. 10 par. 1 Kpa, ustanawiający ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W ramach tej zasady organ administracji jest obowiązany zapewnić stronie możliwość aktywnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania oraz dać możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wyjątki od ogólnej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zostały enumeratywnie określone w art. 10 par. 2 Kpa, a każdy przypadek odstąpienia przez organ od zasady winien być utrwalony w aktach sprawy w drodze stosownej adnotacji /art. 10 par. 3 Kpa/. Naruszenie przez organ przepisu art. 10 Kpa zawsze stanowi kwalifikowaną wadę procesową, uzasadniającą żądanie wznowienia postępowania na wniosek strony w oparciu o art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa w zw. z art. 147 Kpa.
Z kolei stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Stąd przy potwierdzonym przez Sąd zarzucie strony niemożności pełnego uczestnictwa w postępowaniu w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa, Sąd nie mógł skargi oddalić. Nie może mieć przy tym znaczenia to, co wykonane zdjęcia miały przedstawiać i czy okoliczność mająca ze zdjęć wynikać została dowiedziona innymi środkami dowodowymi czy nie, albowiem naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest niezależne od wpływu na wynik sprawy naruszenia w taki sposób procedury.
Zauważyć należy, że każda okoliczność faktyczna może być - w świetle procedury administracyjnej - uznana za udowodnioną wtedy dopiero, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 par. 2 Kpa /vide: art. 81 Kpa/. Podkreślić też należy, że w sprawie niniejszej nie jest jednoznaczna kwestia ilości wykonanych w czasie oględzin zdjęć. Do protokołu oględzin dołączona została jedna tylko fotografia, podczas, gdy skarżący mówi o kilku wykonanych zdjęciach i różnych ujęciach kurnika, a zainteresowany inwestor przyznając, iż "pstryknięć" aparatem fotograficznym rzeczywiście było kilka, uwiarygodnia zarzut skarżącego, a nie wszystkie dowody dołączono do akt administracyjnych.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż nie ma skarżący racji podważając co do zasady możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie kurnika. Organ architektoniczno-budowlany jest bowiem związany zalegalizowaniem odstępstw od pierwotnego projektu budowy kurnika przez organy nadzoru budowlanego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 18 listopada 1999 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nakładającej na inwestora w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek przedłożenia:
- - kompleksowej oceny oddziaływania inwestycji /kurnika/ na środowisko;
- - inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wraz z opinią techniczną wykonanych robót;
- - projektu budowlanego uwzględniającego doprowadzenie wykonanych robót do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz uwzględniającego zalecenia zawarte w ocenie oddziaływania inwestycji na środowisko wraz z niezbędnymi uzgodnieniami.
Tym samym organ nadzoru budowlanego przesądził, że czynnościami wystarczającymi do "zalegalizowania" samowoli budowlanej, polegającej na istotnych odstępstwach wykonanych robót od pierwotnego projektu budowlanego, będzie naprawienie formalnoprawnej strony procesu inwestycyjnego. Organ architektoniczno-budowlany, rozpatrując wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, w stosunku do którego nadzór budowlany wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ma obowiązek sprawdzenia, czy inwestor przedłożył dokumentację żądaną przez organy nadzoru budowlanego oraz czy spełnił warunki z art. 57 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, uprawniające do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zgodzić się należy z Wojewodą P., że na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego /tj. po nałożeniu przez nadzór budowlany obowiązku dokonania określonych czynności w trybie procedury legalizacyjnej/, organ architektoniczno-budowlany może dokonać jedynie sprawdzenia zgodności wykonanych robót z dokumentacją zamienną, wykonanie której nakazał nadzór budowlany.
Pierwotnie pozwolenie na budowę po uchyleniu go na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Z. z 20 października 2000 r., zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego i jako takie nie może teraz stanowić jakiegokolwiek punktu odniesienia do oceny wykonanych robót budowlanych.
Reasumując, w sprawie niniejszej z powodu naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zaskarżoną decyzją należało uchylić. Powtórzenie czynności dowodowych przez organ odwoławczy wymagać będzie zapewnienia stronom aktywnego uczestnictwa w postępowaniu. Obowiązkiem organu będzie przeanalizowanie raz jeszcze przedłożonych dokumentów, w tym sprawdzenie kwestionowanej przez skarżącego prawidłowości rozwiązania systemu wentylacji kurnika w odniesieniu do rozwiązania zaleconego oceną oddziaływania na środowisko.
Stąd na mocy art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 55 ust. 1 ustawy NSA.