Wyrok NSA oz. w Białymstoku z 16 maja 1996 r., SA/Bk 1043/95

Teza

1. Ustawowy stosunek powiernictwa pomiędzy Skarbem Państwa a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa powoduje, iż na Agencji ciąży, przewidziany w art. 97 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, obowiązek utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, zarządzanych przez Agencję.
2. Oddanie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w dzierżawę nie zwalnia Agencji z obowiązku należytego utrzymania i eksploatacji szczegółowych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na tych gruntach, przewidzianego w art. 97 prawa wodnego.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w (...) na decyzję Wojewody (...) z dnia 2 sierpnia 1995 r. w przedmiocie utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych.

Uzasadnienie

Wojewoda (...) decyzją z dnia 2 sierpnia 1995 r. /nr Rol. II.6045-1-15/95/, wydaną po rozpatrzeniu odwołania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w (...) od 11 decyzji Wójta Gminy K.O. z dnia 12 czerwca 1995 r. oraz z dnia 21 czerwca 1995 r. w sprawie utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, zaskarżone decyzje utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, z którego wynika, że utrzymanie i eksploatacja stacji pomp dostarczających wodę dla deszczowni oraz urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są one położone na terenie działania spółki - ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Urządzenia melioracji szczegółowych objęte zaskarżonymi decyzjami zostały przejęte po zlikwidowanym Państwowym Gospodarstwie Rolnym K.O. i w większości wydzierżawione różnym podmiotom gospodarczym. Na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 107 poz. 464 ze zm./ prawo własności na gruntach znajdujących się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa wykonuje Agencja, w związku z czym powinna ona ponosić koszty utrzymania i konserwacji urządzeń melioracji szczegółowych bądź obciążyć tymi kosztami dzierżawców nieruchomości. Organ administracji, wydając decyzję o terminie i rozmiarach wykonania obowiązku konserwacji urządzeń melioracji szczegółowych, nie ma możliwości prawnych wydania decyzji skierowanych bezpośrednio do dzierżawców, nie są bowiem oni stroną w niniejszej sprawie. A zatem - zdaniem organu odwoławczego - zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa - Oddział Terenowy w (...) wnosi o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Agencji, stosownie do art. 92 ust. 1 prawa wodnego urządzenia melioracji wodnych szczegółowych znajdujące się na gruntach Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Tak więc decyzje obu instancji rażąco naruszają art. 92 ust. 1 prawa wodnego. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu przedstawionego w odwołaniu. Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 97 prawa wodnego, na który powołują się organy w swoich decyzjach. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie jest właścicielem, lecz tylko podmiotem wykonującym uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia przejętego po zlikwidowanych państwowych gospodarstwach rolnych. Nieruchomości rolne, na których znajdują się urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, objęte zaskarżoną decyzją, zostały przejęte od zlikwidowanego Państwowego Gospodarstwa Rolnego w K.O. i niektóre z nich są wydzierżawione różnym podmiotom gospodarczym. W tej sytuacji organ I instancji powinien był objąć postępowaniem administracyjnym dzierżawców tych gruntów i stosownie do art. 97 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego nałożyć na nich obowiązek utrzymania i konserwacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych znajdujących się na gruntach wydzierżawionych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i podkreślając, że organ administracji nie ma możliwości wydania decyzji skierowanych bezpośrednio do dzierżawców, nie są bowiem oni stroną w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawę prawną decyzji organu I instancji, nakazujących utrzymanie w należytym stanie i właściwą eksploatację szczegółowych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na gruntach będących we władaniu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, stanowi art. 97 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Zgodnie z tym przepisem utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa nie jest właścicielem nieruchomości rolnych; jest nim Skarb Państwa, który na mocy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa /Dz.U. 1995 nr 57 poz. 299/ powierzył Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia należącego do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 powołanego artykułu Agencja, obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa, wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich. W świetle przytoczonych przepisów nie ma wątpliwości, że ustawowy stosunek powiernictwa pomiędzy Skarbem Państwa a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa powoduje, iż na Agencji ciąży przewidziany w art. 97 prawa wodnego obowiązek utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na gruntach rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, zarządzanych przez Agencję.

Argumentacja strony skarżącej, iż w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92 ust. 1 prawa wodnego jako przepis szczególny w stosunku do art. 97 tej ustawy, nie jest przekonująca. Artykuł 97 prawa wodnego rozstrzyga o tym, kogo obciąża obowiązek utrzymania i eksploatacji urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, natomiast art. 92 ustanawia zasadę, że urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Dyspozycje obu przepisów nie pozostają względem siebie w stosunku jak przepis ogólny do przepisu szczególnego. Do utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych jest zobowiązana Agencja jako ustawowy powiernik Skarbu Państwa, odrębną sprawą natomiast jest kwestia rozliczeń powiernika ze Skarbem Państwa z tytułu wykonywania jego obowiązków. Kwestie te regulowane są przepisami o gospodarce finansowej Agencji /art. 20-23 cytowanej ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa/.

Nietrafny jest również zarzut, iż obowiązkiem utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych są obciążeni dzierżawcy gruntów, na których urządzenia te się znajdują. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 prawa wodnego rzeczywiście głosi, że przepisy ustawy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy, nie określa wszakże, o jaką kategorię posiadaczy chodzi. Komentatorzy prawa wodnego stwierdzają, że wskazówki co do interpretacji tego przepisu należy upatrywać w odpowiednim stosowaniu przepisów o właścicielach do posiadaczy. "Można więc przyjąć, że przede wszystkim adresatami przepisów prawa wodnego są właściciele, a jedynie w sytuacjach wyjątkowych - posiadacze, przy czym przez wyjątkowe rozumiałoby się sytuacje, w których ustalenie właściciela byłoby znacznie utrudnione albo gdy z punktu widzenia gospodarki wodnej bardziej celowe jest egzekwowanie obowiązków wprost od posiadacza /np. przy zwykłym korzystaniu z wody/" /S. Surowiec, W. Tarasiewicz, T. Zwięglińska: Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 1981, str. 50/. W świetle powyższej interpretacji należy stwierdzić, iż oddanie przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa gruntów rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w dzierżawę nie zwalnia Agencji z obowiązku należytego utrzymania i eksploatacji szczegółowych urządzeń melioracyjnych znajdujących się na tych gruntach, przewidzianego w art. 97 prawa wodnego.

Mając na względzie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.