Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. postanowiło uznać, iż uchwała (...) Rady Miejskiej w Ł. z 30 kwietnia 2001 r. w sprawie przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu Miasta za 2000 r. i udzielenia absolutorium Zarządowi Miasta z tego tytułu została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, i w związku z tym należy stwierdzić jej nieważność. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził m.in., co następuje:
Rada Miejska ww. uchwałą z 30 kwietnia 2001 r. nie przyjęła sprawozdania Zarządu Miasta z wykonania budżetu Miasta w roku 2000 i nie udzieliła mu absolutorium. Podjęcie tej uchwały było poprzedzone następującym postępowaniem. Zarząd Miasta Ł. sporządził i przedstawił Radzie Miejskiej sprawozdanie z wykonania budżetu w roku 2000. Sprawozdanie to, zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, przedłożono także Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. Działający na zasadzie art. 19 w związku z art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./, skład orzekający złożony z trzech członków kolegium wydał pozytywną opinię o tym sprawozdaniu /uchwała (...) z 17 kwietnia 2001 r. składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. w sprawie wyrażenia opinii o przedłożonym przez Zarząd Miasta Ł. sprawozdaniu z wykonania budżetu za 2000 r./.
Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w Ł. we wniosku z 17 kwietnia 2001 r. w sprawie nieudzielenia absolutorium Zarządowi Miasta Ł. za rok 2000 stwierdziła, iż "uchwała (...) Zarządu Miasta Ł. z 29 marca 2001 r. w sprawie wykonania budżetu Miasta Ł. za 2000 r. nie odzwierciedla realizacji zadań wynikających z Uchwały (...) Rady Miejskiej z 28 grudnia 1999 r. w sprawie budżetu Miasta Ł. za 2000 r." i w związku z tym wniosła o nieudzielenie absolutorium. Uzasadnienie wniosku zawarto w "opinii" Komisji Rewizyjnej, stanowiącej załącznik nr 1 do wniosku. Opinia ta, oprócz ogólnych stwierdzeń opisujących budżet Miasta w roku 2000, zawierała zarzuty sformułowane w sposób niewłaściwy.
W wydanej na podstawie art. 13 pkt 8 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Ł. w sprawie nieudzielenia absolutorium, skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. /uchwała (...)/, po wskazaniu, iż sprawozdanie Zarządu Miasta Ł. odpowiada wymogom określonym w art. 136 ustawy o finansach publicznych, podniósł, iż zarzuty zawarte w uzasadnieniu wniosku dotyczące strony dochodowej wykonania budżetu nie mogą odnosić się do Zarządu Miasta, bowiem zarząd gminy nie jest organem podatkowym uprawnionym do umorzeń podatków i zaległości podatkowych oraz rozkładania ich na raty, a zarzuty dotyczące zwolnień od podatków i opłat Komisja kieruje w istocie do Rady Miejskiej, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2, art. 12 ust. 4, art. 14 pkt 4 i art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, jedynym organem uprawnionym do stosowania zwolnień jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tj. Rada Miejska.
W opinii tej wskazano także, iż niektóre zarzuty dotyczące wykonania strony wydatkowej budżetu powinny być uzasadnione przez Komisję Rewizyjną na sesji absolutoryjnej, bowiem wniosek o nieudzielenie absolutorium nie zawierał takich uzasadnień.
W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium rozważyło dwie funkcje budżetu gminy - polityczną i prawną. Zdaniem Kolegium, funkcja prawna absolutorium gminnego związana jest ściśle z kontrolą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonania budżetu przez zarząd. Ocena działalności organu wykonawczego w sferze budżetowej przez radę "ma na celu ustalenie, czy sposób gromadzenia dochodów oraz realizacji wydatków za okres roku budżetowego był zgodny z uchwalonym budżetem. W procesie udzielania absolutorium mamy zatem uzyskać odpowiedź na pytanie, jaki jest stan planowanych dochodów i wydatków budżetowych do zrealizowanych, jakie są przyczyny rozbieżności pomiędzy stanem założonym a rzeczywistym, czy winą za owe rozbieżności można obciążyć organ wykonujący budżet" /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/Po 624/98 - Finanse Komunalne 1999 nr 1 str. 73/. Funkcja prawna absolutorium wiąże się z konsekwencjami określonymi w art. 28b ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o jego odwołanie i rada może w takim przypadku odwołać zarząd bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym /art. 28b w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania; zmieniony przez art. 1 pkt 33 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym (...) Dz.U. nr 45 poz. 497/.
Odwołanie zarządu z powodu nieudzielenia absolutorium obwarowane jest "łagodniejszymi" wymogami - bezwzględna większość - niż odwołanie zarządu "z innych przyczyn", kiedy to ustawa wymaga większości 2/3 głosów ustawowego składu rady /art. 28d ustawy o samorządzie gminnym/.
Podstawowym dowodem, na którym można oprzeć tę ocenę, jest zatwierdzony przez Radę Miejską w Ł. protokół (...) z obrad XLIX sesji z 25 i 30 kwietnia 2001 r., ustawa nie nakłada bowiem na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska.
Z przyjętego przez Radę Miejską w Ł. protokołu sesji absolutoryjnej wynika, iż przewodniczący Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Ł. odnosząc się do wyżej przedstawionej opinii składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdził, że "nie wie co ma zrobić, gdy w opinii RIO dotyczącej stanowiska Komisji Rewizyjnej jest zapis, że Komisja Rewizyjna na sesji absolutoryjnej powinna wyjaśnić kilka spraw. Opinię tę otrzymał przed sesją, rozumie więc, że z pełną świadomością było to napisane, że jest to niewykonalne, ponieważ, aby zwołać Komisję Rewizyjną regulaminowo potrzebuje 3 dni, aby zapoznać się z pismem i odpowiedzieć w sposób rzeczowy i formalny. Dlatego jako Przewodniczący Komisji Rewizyjnej stwierdza, że skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej takiego uzupełnienia w tym momencie nie może uzyskać".
Wobec stanowiska zaprezentowanego przez przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Ł., Kolegium stwierdza, iż skład orzekający nie domagał się od Komisji "nowego" uzasadnienia zarzutów zawartych we wniosku, lecz przytoczenia motywów, którymi kierowała się Komisja przedstawiając te zarzuty. Stanowisko przewodniczącego Komisji Rewizyjnej i przebieg dyskusji podczas sesji absolutoryjnej wskazują na brak merytorycznego uzasadnienia przedstawionych Zarządowi zarzutów. Wystarczyło bowiem przytoczyć motywy podnoszone podczas posiedzenia Komisji lub choćby powołać się na protokół jej obrad. Zamiast tego przewodniczący Komisji Rewizyjnej uciekł się do wybiegu formalnego i stwierdził, że nie mógł na nowo zwołać posiedzenia Komisji ze względu na regulamin jej obrad.
Należy zatem wskazać, iż pozostały całkowicie bez uzasadnienia tak poważne zarzuty, jak: "Zawarta w (...) sprawozdaniu próba rozliczenia całej inwestycji o łącznej wartości brutto 43.075.577,15 zł w formie zaprezentowanej przez Zarząd Miasta została odrzucona. Przedłożone przez Zarząd Miasta w trakcie opiniowania budżetu dodatkowe wyjaśnienia dotyczące wydatkowania 8.896.997 zł w 2000 r. również nie uzyskują akceptacji;" czy też "Wydatkowanie środków w ramach (...) Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych z przeznaczeniem na programy profilaktyczne i inne formy przeciwdziałania patologii - w kilku przypadkach nie są celowe i zgodne z kryteriami zawartymi w Uchwale Rady Miejskiej (...) z 15 marca 2000 r. w sprawie Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych za 2000 r."
Z protokołu wynika ponadto, iż w dyskusji podczas sesji absolutoryjnej nie podniesiono żadnych merytorycznych głosów uzasadniających stanowisko Rady w sprawie nieudzielenia absolutorium, brakuje także merytorycznego ustosunkowania się do wyjaśnień przedstawionych przez członków Zarządu.
Z tych względów Kolegium Izby uznało, iż Rada Miejska w Ł. nie udzieliła absolutorium Zarządowi z innych przyczyn niż z tytułu niewykonania budżetu i naruszyła tym samym art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.
Na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Ł. z 11 lipca 2001 r. w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z 18 maja 2001 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przewodniczący Rady wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 171 Konstytucji RP i art. 91 w związku z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 136 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, 2/ naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, co następuje:
Powołując się na wyrok NSA z dnia 2 października 2000 r. /I SA/Ka 1480/00/, strona skarżąca twierdzi, że zakwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze powinno być - w związku ze stosowanym odpowiednio przepisem art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego - "podpisane przez wszystkich członków kolegium, którzy brali udział w jego podjęciu, nie zaś jedynie przez przewodniczącego kolegium izby. Wyróżniony przepis, nawet stosowany tylko odpowiednio w jednakowym stopniu obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej, bez względu na to, czy są to organy jednoosobowe, czy kolegialne." W konsekwencji, skarżąca Rada uważa, iż rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 107 Kpa, uzasadniającym uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Należy wskazać, że żaden z przepisów prawa materialnego nie uzależnia decyzji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego od treści opinii regionalnej izby obrachunkowej, a zapoznanie się z tymi opiniami uzupełnia wiedzę o stopniu wykonania budżetu, jednak nie może stanowić o nieważności aktu podjętego wbrew twierdzeniom organu nadzoru /vide: W. Zielińska: Dyskusyjne zagadnienia trybu podejmowania uchwały w sprawie absolutorium - Samorząd Terytorialny 1997 nr 12 str. 53 i następna, według której:"Opinia regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu nie ma charakteru wiążącego"/.
W myśli postanowień art. 136 ustawy o finansach publicznych, a także ukształtowanej linii orzeczniczej NSA, charakter prawny instytucji absolutorium jest ściśle określonym sposobem kontroli rady nad wykonaniem budżetu gminy przez zarząd jako organ kolegialny, biorąc za podstawę sposób realizacji budżetu. Tak więc instytucja absolutorium, o której mowa w ww. przepisie oraz w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 1990 r. o samorządzie gminnym, jest wyłącznie wyrazem oceny poprawności wykonania przez zarząd budżetu gminy, na podstawie sporządzonego przez niego i przedstawionego radzie sprawozdania z działalności finansowej gminy. Natomiast kontrola działalności zarządu gminy we wszystkich sprawach należących do jego kompetencji może być dokonywana w trybie i na zasadach określonych w innych postanowieniach ustawy o samorządzie gminnym. Rada oceniła tylko realizację budżetu. Nie rozstrzygała o innych kwestiach, jako że nie wszczynano odrębnych procedur przewidzianych prawem, zaś odmowa udzielenia absolutorium została dokonana wyłącznie na podstawie oceny realizacji zadań przyjętych w budżecie Miasta.
Zdaniem strony skarżącej, tzw. legalna uchwała absolutoryjna musi spełniać następujące wymogi: 1/ musi być poprzedzona złożeniem sprawozdania, zgodnego z wymogami art. 136 ustawy o finansach publicznych, 2/ sprawozdanie powinno być przedyskutowane i ocenione, 3/ uchwała powinna być podjęta w trybie przewidzianym ustawą. Wszystkie te elementy zostały spełnione przez organ stanowiący gminnej jednostki samorządu terytorialnego, a nieprzyjęcie sprawozdania /w całości bądź w części/ zawsze musi skutkować nieudzielenie absolutorium zarządowi przez radę gminy /vide np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1994 r., SA/Gd 1697/93/. W omawianym przypadku, podstawowym kryterium oceny realizacji budżetu była zgodność budżetu uchwalonego z wykonanym.
Istotą samorządu terytorialnego, jako odrębnego podmiotu publicznego w państwie, jest jego samodzielność. Samodzielność ta nie może być w całości lub w części przesądzającej o jej istocie zniesiona, co oczywiście nie wyklucza możliwości ustawowego jej ograniczania /por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1996 r., K 1/96 - OTK 1996 t. II poz. 36 str. 119 i następna; wyrok z dnia 15 grudnia 1997 r., K 13/97 - OTK ZU 1997 nr 5-6 poz. 69/.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, samodzielność gmin jest wartością chronioną. Samodzielność ta polega m.in. na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, iż celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu - w tym zwłaszcza gmin, jako jednostek podstawowych /art. 165 ust. 1 Konstytucji/ - musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała. Dlatego samodzielność, będąca przecież istotą samorządu, nie wymaga, sama przez się, konstytucjonalizacji, a jedynie środków prawnych oraz gwarancji jej ochrony. Z powyższych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 107 Kpa poprzez brak właściwych podpisów, organ stwierdził, że pogląd wyrażony w skardze oparty jest na nieaktualnym stanie prawnym i orzecznictwie w tym przedmiocie. Powołane bowiem orzeczenie NSA z dnia 2 października 2000 r., I SA/Ka 1480/00 /nie publ./, w którym zawarte zostało stanowisko NSA o wymagalności podpisów pod uchwałami kolegiów regionalnych izb obrachunkowych wszystkich osób biorących udział w podjęciu uchwały, zostało uchylone wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r., III RN 114/00.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty i argumentacja skargi nie podważają legalności wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z przepisem art. 18a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Wniosek w sprawie absolutorium podlega zaopiniowaniu przez regionalną izbę obrachunkową.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w skardze, iż opinia regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu nie ma charakteru wiążącego. Jednak - jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi gminy z tytułu wykonania budżetu, nie może nie brać pod uwagę stanowiska własnej komisji rewizyjnej w tym względzie, stanowisk wszystkich komisji branżowych badających szczegółowo wykonanie budżetu w określonych obszarach, jak i opinii składu orzekającego regionalnej izby obrachunkowej /wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., I SA/Po 624/98 - Finanse Komunalne 1999 nr 1/.
Regionalna izba obrachunkowa jest organem fachowym, sprawującym nadzór nad działalnością komunalną w zakresie spraw budżetowych. Jej opinia jest zatem obiektywnym stanowiskiem fachowego organu oceniającego sprawozdanie zarządu gminy z wykonania budżetu. Z tego też względu, organy niefachowe, takie jak rada gminy czyjej organ wewnętrzny - komisja rewizyjna, powinny brać pod uwagę opinię składu orzekającego w kwestii wykonania budżetu przez zarząd oraz opinię w sprawie wniosku komisji rewizyjnej o nieudzielenie zarządowi absolutorium. Nie oznacza to, iż organy te muszą w pełni podzielać wnioski zawarte w opiniach regionalnych izb obrachunkowych; powinny wszakże ustosunkować się do tych wniosków, nie mogą przejść nad nimi do porządku dziennego.
W niniejszej sprawie, w opinii o wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Ł. w sprawie nieudzielenia Zarządowi absolutorium, skład orzekający Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. /uchwała (...)/, po wskazaniu, iż sprawozdanie Zarządu Miasta Ł. odpowiada wymogom określonym w art. 136 ustawy o finansach publicznych, podniósł, iż zarzuty zawarte w uzasadnieniu wniosku dotyczące strony dochodowej wykonania budżetu nie mogą odnosić się do Zarządu Miasta, bowiem zarząd gminy nie jest organem podatkowym uprawnionym do umorzeń podatków i zaległości podatkowych oraz rozkładania ich na raty, a zarzuty dotyczące zwolnień od podatków i opłat Komisja kieruje w istocie do Rady Miejskiej, bowiem zgodnie z art. 7 ust. 2, art. 12 ust. 4, art. 14 pkt 4 i art. 19 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, jedynym organem uprawnionym do stosowania zwolnień jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, tj. Rada Miejska.
W opinii tej wskazano także, iż niektóre zarzuty dotyczące wykonania strony wydatkowej budżetu powinny być uzasadnione przez Komisję Rewizyjną na sesji absolutoryjnej, bowiem wniosek o nieudzielenie absolutorium nie zawierał takich uzasadnień. Wskazano również, iż zasadnicze zarzuty wobec Zarządu nie są umotywowane, w związku z czym Komisja powinna na sesji absolutoryjnej przedstawić Radzie powody, którymi kierowała się wnioskując o nieudzielenie absolutorium.
Jak wynika z protokołu posiedzenia Rady Miejskiej, uchwała w sprawie nieudzielenia absolutorium została podjęta bez ustosunkowania się do opinii składu orzekającego Regionalnej Izby Obrachunkowej o wniosku Komisji Rewizyjnej. Ani Komisja Rewizyjna, ani Rada na plenum nie podjęły tej kwestii, dlatego też zarzuty dotyczące wykonania budżetu pozostały bez przytoczenia motywów ich uzasadnienia. Takie uchybienia proceduralne upoważniały organ nadzoru do stwierdzenia, iż Rada nie udzieliła Zarządowi absolutorium nie z tytułu niewykonania budżetu, lecz z innych przyczyn, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 136 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i skutkuje stwierdzenie nieważności uchwały.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.