Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa po rozpoznaniu odwołania Teresy K. od decyzji (...) z dnia 16 lipca 2002 r. Starosty Ł., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania, na rzecz Bogusławy K., pozwolenia na budowę obory wolnostanowiskowej, bezściółkowej o obsadzie 46 DJP na działce nr 79/01 we wsi R. P., Gmina Ś., Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję I instancji w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania, na rzecz Bogusławy K., pozwolenia na budowę obory wolnostanowiskowej, bezściółkowej o obsadzie 46 DJP na działce nr 79/01 we wsi R. P., Gmina Ś. według projektu Jana M., upr. bud. (...).
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił, co następuje:
W dniu 19 kwietnia 2002 r. Bogusława K. wystąpiła do Starosty Ł. o wydanie pozwolenia na budowę obory wolnostanowiskowej, bezściółkowej o obsadzie zwierząt 46 DJP, na działce nr 79/1 we wsi R. P., Gmina Ś. Decyzją (...) z 7 maja 2002 r. Starosta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał, na rzecz Bogusławy K., pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego.
Na skutek odwołania Teresy K. decyzją (...) z dnia 28 maja 2002 r. Wojewoda P., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając decyzją kasacyjną organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą legitymuje się inwestor, nie rozstrzyga o lokalizacji otwartego zbiornika na gnojowicę o pojemności 506 m3, którego realizację przewiduje projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto wskazano, że projekt budowlany nie przewidywał przyłącza wodociągowego ani kanalizacyjnego. Zarzucono też, że organ pierwszej instancji nie zapewnił udziału niektórym stronom postępowania i, wreszcie, że w decyzji zobowiązano inwestora do zachowania warunków uzgodnień zawartych w projekcie, zaś projekt nie zawierał żadnych uzgodnień.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta Ł. postanowieniem z 28 czerwca 2002 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków odnośnie rozwiązania wodociągu i kanalizacji. Uzasadniając swe postanowienie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze /Dz.U. nr 132 poz. 877/.
W dniu 30 lipca 2002 r. inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany. Pismem z 4 lipca organ pierwszej instancji poinformował strony, w trybie art. 10 par. 1 Kpa, o zgromadzeniu materiału dowodowego, a decyzją (...) z dnia 16 lipca 2002 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał, na rzecz p. Bogusława K., pozwolenie na budowę obory wolnostanowiskowej, bezściółkowej o obsadzie 46 DJP na działce nr 79/1 we wsi R. P., Gmina Ś. Z decyzją Starosty Ł. nie zgodziła się Teresa K. składając odwołanie skierowane do Wojewody P. Zarzuciła, że nie ustalono lokalizacji zbiornika na gnojowicę, którego przykrycie ma stanowić ruszt.
Rozpoznając po raz drugi odwołanie organ odwoławczy uznał je za zasadne z następujących względów:
Przepisy par. 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze jednoznacznie określają warunki, jakim powinien odpowiadać zbiornik na płynne odchody zwierzęce. Zbiornik, by mógł być uznawany za zamknięty, obok nieprzepuszczalnego dna i ścian, wyróżnia szczelne przykrycie płytą zaopatrzoną w otwór wejściowy i wentylacyjny. Brak szczelnego przykrycia płytą wyłącza zbiornik z kategorii zbiorników zamkniętych, a ponieważ prawo nie zna definicji pośrednich - każdy zbiornik nie spełniający warunku szczelnego przykrycia płytą jest kwalifikowany jako i zbiornik otwarty.
Należy zauważyć, że zbiorniki na płynne odchody zwierzęce mogą być lokalizowane zarówno wewnątrz, jak i na zewnątrz budynków. Fakt sytuowania otwartego zbiornika o pojemności większej niż 200 m3 w budynku może stanowić istotną okoliczność przy ustalaniu jego lokalizacji w trybie par. 6 ust. 6 ww. rozporządzenia. Jednak sam fakt lokalizacji wewnątrz budynku, zbiornika nie posiadającego szczelnego przykrycia płytą, nie powoduje zmiany jego kwalifikacji z otwartego na zamknięty.
W przedmiotowej sprawie projekt budowlany przewiduje realizację w projektowanym budynku obory zbiornika o pojemności 506 m3. Zbiornik ten nie będzie szczelnie przykryty płytą. Ażurowe przykrycie zbiornika rusztem nie spełnia wymogu szczelności. Z tego więc względu zbiornik ten nie może być uznany za zamknięty.
Zawarte w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2002 r. Starosty Ł. stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie mają /w ogóle/ zastosowania przepisy par. 6 ww. rozporządzenia /w całości/, świadczy o pominięciu przez organ pierwszej instancji analizy sprawy w kontekście tych przepisów. Pozostaje to w oczywistej sprzeczności z dyspozycją art. 6 i art. 7 Kpa, które nakazują działanie na podstawie przepisów prawa, i mając na względzie wszechstronne wyjaśnienie sprawy. Tymczasem, stosownie do dyspozycji par. 6 ust. 6 ww. rozporządzenia, lokalizacja otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce, o pojemności większej niż 200 m3, następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy udziale wojewódzkiego inspektora sanitarnego.
Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji zaakceptował więc rozwiązanie projektowe, dla którego nie ustalono warunków lokalizacji w przepisanym trybie. Kasując poprzednio podobne rozstrzygnięcie Starosty Ł. organ drugiej instancji przewidywał możliwość dostosowania projektu budowlanego zarówno do rozstrzygnięć decyzji o warunkach zabudowy, którą legitymuje się inwestor, jak i do przepisów prawa. Pozostawienie jednak rozwiązań projektowych w dotychczasowym kształcie obliguje organ odwoławczy do wycofania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, a wobec niemożności wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, zmusza do wydania odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
Należy w tym miejscu zauważyć, że przepisy par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze są jednoznaczne. Dla ich stonowania wystarczające jest kierowanie się wykładnią gramatyczną. Stąd więc, znajdująca się w aktach organu pierwszej instancji, opinia zastępcy dyrektora Departamentu Gospodarki Ziemią i Infrastruktury Wsi Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bogusława K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody P. w całości zarzucając jej obrazę przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze /Dz.U. nr 132 poz. 877/ i przyjęcie, że zbiornik na płynne odchody zwierzęce, przewidziany w projekcie budowlanym wykonanym przez Jana M. - zlokalizowany wewnątrz budynku projektowanej obory - stanowi zbiornik otwarty w myśl przepisów ww. rozporządzenia.
W uzasadnieniu skarżąca wskazuje, iż w materiałach sprawy istnieją dwie różne interpretacje przepisów rozporządzenia - korzystna dla skarżącej z MRiRW oraz niekorzystna z GUNB. W piśmie GUNB znajduje się zastrzeżenie, że zawarte w nim stanowisko nie stanowi wykładni prawa i nie jest wiążące dla organów orzekających w sprawie indywidualnej.
Zdaniem skarżącej, zaprojektowane zbiorniki należą do kategorii zamkniętych, gdyż znajdują się w obrębie zadaszonych, zamkniętych budynków gospodarskich /obory/, a nie na zewnątrz skąd mogłyby emitować szkodliwe substancje.
Skarżąca uważa, że w przedmiotowym wypadku interpretacja przepisów par. 6 cyt. rozporządzenia dotyczących pojęcia "zbiornik zamknięty", "zbiornik otwarty" - dokonana przez Wojewodę P. przy wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym jest nieprawidłowa, a przy istniejących 2 różnych interpretacjach naczelnych urzędów administracji państwowej - zagadnienie to wymaga rozstrzygnięcia przez NSA.
Organ I instancji - Starosta Ł. w postanowieniu z dnia 28 czerwca 2002 r. opierając się o stanowisko Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Ziemią i Infrastruktury Wsi - uznał, że przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie mają zastosowania przepisy par. 6 cyt. rozporządzenia. Dodatkowo uzyskał ustną opinię Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. potwierdzającą jego stanowisko.
Potwierdzeniem tego faktu jest decyzja (...) z dnia 20 sierpnia 2002 r., w której uzasadnieniu PWIS stwierdza, że przedmiotowy zbiornik należy do kategorii zamkniętych:
"W przedmiotowej sprawie zbiornik na gnojowicę /kanał gnojowicowy/ jest zamknięty, gdyż usytuowany jest pod budynkiem obory, a więc nie wymaga zgody organów inspekcji sanitarnej".
W takiej sytuacji nie zachodziła konieczność ustalenia warunków lokalizacji w trybie wydania decyzji indywidualnie określającej odległości otwartych zbiorników na płynne odchody od granic sąsiednich - w uzgodnieniu z właściwym Państwowym Wojewódzkim Inspektoratem Sanitarnym.
Skoro w sprawie niniejszej - zdaniem PWIS nie mają zastosowania przepisy par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze, to zaskarżona decyzja Wojewody P. powinna być uchylona jako niezgodna z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację i stwierdzając, że nie dopatruje się w skardze żadnych nowych elementów merytorycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi są zasadne, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, poprzez błędne zastosowanie w sprawie przepisu par. 6 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowlane rolnicze i ich usytuowanie, dlatego też decyzja podlega uchyleniu.
Przepisy ww. rozporządzenia zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, a więc ich interpretacja i zastosowanie winny uwzględniać podstawowe pojęcie i konstrukcje ustawy. Takim podstawowym pojęciem jest "obiekt budowlany". Ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć:
a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, c/ obiekt małej architektury /art. 3 pkt 1 ustawy/.
Gdy mowa jest o "budowli" należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. zbiorniki /art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego/.
Powołane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych dotyczy "budowli rolniczych", a zatem obiektów budowlanych rolniczych nie będących budynkami lub obiektem małej architektury. A zatem przepisy rozporządzenia, w tym w szczególności par. 6, dotyczą "zbiorników na płynne odchody zwierzęce", które mają charakter budowli rolniczych.
W niniejszej sprawie projektowany zbiornik na gnojowicę jest zbiornikiem podrusztowym /kanałem gnojowcowym/ usytuowanym w budynku inwentarskim - oborze. Skoro zbiornik ten jest częścią budynku inwentarskiego nie może być uznany za budowlę rolniczą w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. i przepis par. 6 rozporządzenia nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W sytuacji, gdy zbiornik na gnojowicę jest częścią budynku a nie budowlą, bezprzedmiotowe są rozważania co do zakwalifikowania tego zbiornika do kategorii "otwartych" lub "zamkniętych" w rozumieniu przepisów powołanego rozporządzenia. Trafne jest stanowisko zajęte przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi /pismo z dnia 17 czerwca 2002 r./, iż w tym przypadku nie znajdują zastosowania regulacje ww. rozporządzenia.
Mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 22 ust. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.