Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2002 r. wydanym w sprawie sygn. SA/Bk 1158/02, Naczelny Sąd Administracyjny- Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku po rozpatrzeniu skargi K.M. uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] sierpnia 2002 r. odmawiającą wydania wobec B.S.- G. i A.G. nakazu rozbiórki studni kopanej zlokalizowanej na działce Nr [...]/18 we wsi O. w odległości 2,50 metra od granicy z działką [...]/13, należącą do skarżącej K.M. oraz nakazującej inwestorom uzyskanie w organie architektoniczno- budowlanym pozwolenia na użytkowanie studni po przedłożeniu w organie nadzoru budowlanego do 30 sierpnia 2002 r. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej studni i opinii osoby posiadającej stosowne kwalifikacje zawodowe w budownictwie o przydatności obiektu do użytkowania. Sąd podzielił stanowisko organu co do zastosowania w sprawie przepisów ustawy – Prawo budowlane z 24 października 1974 r. w sytuacji wybudowania studni w 1992 r. Stwierdził jednak, że organ decyzji o legalizacji nie poprzedził wyeliminowaniem przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1, 2 i 3 tejże ustawy tj. nie sprawdził zgodności lokalizacji studni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przy czym organ nie wyjaśnił nawet jaki plan jest teraz obowiązującym na terenie gminy C., ewentualnych zagrożeń jakie stwarza istnienie studni, o których mowa w ust. 2 art. 37 starego prawa budowlanego i nie przeanalizował przesłanek z ust. 3 art. 37 starego prawa budowlanego. Nadto organ nie sprawdził czy lokalizacja studni spełnia warunki techniczne z § 21 ust. 4 Rozporządzenia MAGTiOŚ z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem dotychczas oceniając sprawę ograniczył się jedynie do tej części brzmienia w/w paragrafu, która mówiła o odległości usytuowania studni od granicy działki. Sąd zwrócił też uwagę na potrzebę wyjaśnienia kwestii istnienia drugiej studni na nieruchomości sąsiadów skarżącej. Stwierdził, iż wydaje się celowe powtórzenie oględzin w celu pozyskania materiału dowodowego stanowiącego podstawę do analizy § 21 ust. 4 Rozporządzenia MAGTiOŚ z 3 lipca 1980 r., oczywiście o ile nie będzie podstaw do nakazania rozbiórki na mocy art. 37 ust. 1 lub ust. 2 lub ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 24.10.1974 r. Niezbędne jest dołączenie tekstu planu zagospodarowania przestrzennego odnoszącego się do terenu, na którym usytuowana jest sporna studnia. Jego analiza powinna rozpocząć czynności wyjaśniające w danej sprawie.
Po tymże wyroku P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchylił pierwotną decyzję pierwszoinstancyjną z [...] czerwca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia od podstaw organowi I instancji z uwzględnieniem zaleceń wynikających z wyroku NSA.
Organ I instancji bez przeprowadzenia oględzin, a jedynie po dokonaniu kontroli terenu inwestycji, decyzją z [...] marca 2003 r. orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki studni i umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że obecna lokalizacja studni nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. i nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, dlatego też brak jest przesłanek do zastosowania przepisu art. 37 ustawy. Przedmiotowa studnia jest niezbędna do poboru wody pitnej i tym samym warunkuje możliwość użytkowania budynku mieszkalnego. Z uwagi zaś na to, że w międzyczasie uregulowany już został stan prawny spornej studni gdyż Burmistrz Miasta i Gminy w C. decyzją z [...] października 2002 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie studni a pismem z [...] lipca 2002 r. przyjął budynek mieszkalny małżonków G. do użytkowania wraz z towarzyszącą infrastrukturą, bezprzedmiotowe stało się niniejsze postępowanie.
W odwołaniu od tej decyzji K.M. zarzuciła naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej. Podała, że organ przeprowadził bez jej udziału oględziny, że sprzyja inwestorom, którzy na swojej działce wznieśli szereg bezprawnych inwestycji i zlikwidowali dojazd do nieruchomości skarżącej.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ powołując się na zasadę trwałości ostatecznych decyzji podkreślił, iż uregulowany pozwoleniem na użytkowanie studni jej stan prawny, nie pozwala organom nadzoru budowlanego na orzekanie w sprawie i czyni uzasadnionym umorzenie postępowania. Dodał przy tym merytorycznie, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił wykluczyć istnienie przesłanek wynikających z regulacji prawnych zawartych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r. i warunków technicznych, obowiązujących w czasie budowy.
W wywiedzionej do NSA skardze na powyższą decyzje K.M. podtrzymała zarzuty odwołania podkreślając, iż organ nie wykonał zaleceń wynikających z wcześniejszego wyroku NSA.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skardze nie można było odmówić słuszności. Zaskarżona decyzja narusza bowiem i art. 105 kpa i zasadę związania organu administracji publicznej oceną prawną sprawy wyrażoną we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego, która to zasada wynika z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a w okresie przed 1 stycznia 2004 r. wynikała z treści art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami).
Skład orzekający sądu, nie podziela stanowiska organu co do bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnego wzniesienia studni kopanej na nieruchomości małżonków G. Zauważa bowiem, czego nie dostrzegł organ nadzoru budowlanego, iż pozwolenie na użytkowanie spornej studni, udzielone decyzją z [...] października 2002 r. przez Burmistrza Miasta i Gminy w C., było konsekwencją wcześniejszej decyzji służb nadzoru budowlanego nakładającej na inwestorów czynności zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej, która to decyzja została przecież uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku wyrokiem z 19 grudnia 2002 r., opisanym we wstępnej części uzasadnienia. Orzekając ponownie w sprawie, już po wyroku sądu, który podważył poprzednią decyzję organu nadzoru budowlanego, organ ten musiał mieć świadomość, że pozwolenie na użytkowanie studni, które do momentu wyrokowania w sprawie SA/Bk 1158/02 zdążył wydać organ architektoniczno – budowlany, przestało posiadać swoją podstawę i zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania przed organem architektoniczno- budowlanym z art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Uznanie za prawidłowy toku rozumowania organu nadzoru budowlanego, przyznającego pierwszeństwo decyzjom organów architektoniczno- budowlanych wydanym w sprawach, w których postępowanie wszczął i prowadził nadzór budowlany, prowadziłoby do niedopuszczalnego eliminowania oceny sprawy przez nadzór budowlany którego decyzje dopiero dawały podstawę do działania służb architektoniczno- budowlanych. Podkreślić należy, że Sąd wydający wyrok w sprawie SA/Bk 1158/02 orzekał już w momencie istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] października 2002 r. pozwalającej na użytkowanie studni i w swoich wytycznych wcale nie zalecał umorzenia postępowania przed nadzorem budowlanym z powodu udzielenia pozwolenia na użytkowanie studni ale nakazał powtórzenie postępowania dowodowego i powtórne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Również P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podejmując w dniu [...] kwietnia 2003 r. po wyroku NSA decyzję kasacyjną, polecił organowi I instancji merytoryczną ocenę sprawy z uwzględnieniem wytycznych z wyroku sądu. Organ I instancji takiej oceny merytorycznej nie przeprowadził, ignorując wiążące zalecenia sądu. Nie zostały bowiem przeprowadzone oględziny, potrzebę przeprowadzenia których dostrzegł sąd ani nie dołączono do akt sprawy brakującego dotąd wyciągu z planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., pozwalającego na skontrolowanie kwestii zgodności inwestycji z przeznaczeniem terenu przewidzianym w prawie miejscowym. Również ocena dopuszczalności usytuowania studni z punktu widzenia warunków technicznych i normatywnych odległości tego rodzaju budowli od granic działki i innych zabudowań, nie została wyjaśniona należycie i przy uwzględnieniu zaleceń wynikających z wcześniejszego wyroku sądu. Merytoryczną ocenę sprawy organ I instancji zbagatelizował a organ odwoławczy nie skorygował uchybień organu I instancji. Sąd podkreśla, iż stosowanie się przez organ administracji do oceny prawnej sprawy, wyrażonej w wyroku NSA, jest obowiązkiem organu a naruszenie zasady związania oceną prawną sprawy, zawsze prowadzi do uchylenia decyzji jako naruszającej prawo (vide: wyrok NSA z 29 lipca 1999 r.- sygn. IV SA 1177/97, wyrok NSA z 27 listopada 1998 r.- sygn. I SA 1015/98). W sprawie niniejszej wytyczne zawarte w wyroku wydanym w sprawie SA/Bk 1158/02 nadal zachowują aktualność.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję pierwszoinstancyjną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Konsekwencją uchylenia decyzji było orzeczenie z urzędu o niewykonalności zaskarżonego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej wyżej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego (art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).