Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania F. K. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...].06.2003 r. znak: [...] wyrażającej zgodę na nieodpłatne zbycie gruntu oznaczonego działkami nr [...] i [...] będących własnością Wspólnoty Gruntowej na rzecz K. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. orzekło, iż uchyla zaskarżoną decyzję w całości i odmawia wyrażenia zgody na nieodpłatne zbycie gruntów oznaczonych nr działki [...] o pow. 0,5926 i nr działki [...] o pow. 2,7896 ha położonych w obrębie P., stanowiących własność Wspólnoty Gruntowej, na rzecz K. W. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:
K. W. pismem z dnia 13.11.2002 r. oraz F. K. pismem z dnia 14.05.2002 r. wystąpili do Wspólnoty Gruntowej w P. o przekazanie im na własność działek gruntów oznaczonych nr geod. [...] i [...] o pow. około 2 ha. W tym celu odbyło się w dniu [...].01.2003 r. zebranie członków Wspólnoty Gruntowej w P., na którym, wg porządku dziennego, miały być rozpatrywane podania o nabycie na własność gruntów należących do Wspólnoty Gruntowej. W protokole z tego zebrania stwierdzono, że z powodu braku kworum zebranie nie mogło się odbyć. Na drugim zebraniu odbytym w dniu [...].01.2003 r. zostały rozpatrzone m.in. podania K. W. i F. K. Z treści protokołu z zebrania odbytego w dniu [...].01.2003 r. wynika, że w wyniku przeprowadzonego głosowania działki gruntów oznaczonych nr geod. [...] i [...] przyznano K. W. W podjętej uchwale Nr [...] na zebraniu Spółki Wspólnoty Gruntowej we wsi P., N. P. i K. P. w dniu [...].01.2003 r. wyrażono zgodę na nieodpłatne przekazanie wymienionych działek na rzecz K. W. Następnie Zarząd Spółki wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o wyrażenie zgody na nieodpłatne przekazanie wymienionych działek K. W. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...].06.2003 r. znak: [...] wyraził zgodę na nieodpłatne zbycie działek: nr [...] o pow. 0,5926 ha i nr [...] o pow. 2,7896 ha będących własnością Wspólnoty Gruntowej na rzecz K. W. Od decyzji powyższej odwołał się F. K. W odwołaniu podnosi, iż jest członkiem Wspólnoty Gruntowej i działkę nr [...] użytkuje bez przerwy. Natomiast K. W., któremu została przydzielona działka nr [...] jest synem K. W. – Przewodniczącego Zarządu Wspólnoty Gruntowej i nie posiadał gospodarstwa rolnego, nie był też członkiem Wspólnoty, a także nie był on nigdy użytkownikiem tej działki. Uważa, że głosowanie w przedmiocie przydzielenia działki K. W. nie powinno mieć miejsca, gdyż nie był uprawnionym do udziału we wspólnocie.
Rozpoznając odwołanie Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje:
Zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą być uwzględnione.
Do sprawowania zarządu nad Wspólnotą Gruntową w P. i właściwego zagospodarowania gruntów tej Wspólnoty została utworzona spółka, której Naczelnik Gminy P. nadał statut. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28 poz. 169) spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu. W art. 26 ust. l ustawa przewiduje możliwość zbycia gruntów należących do wspólnot gruntowych za zgodą właściwego wójta. O zbyciu gruntów, stosownie do § 12 ust. l pkt 17 statutu Spółki Wspólnoty Gruntowej w P. decyduje ogólne zebranie członków spółki. Przepis art. 26 tejże ustawy nie określa osób, którym mogą być zbywane nieruchomości. W przepisie tym nie ma zastrzeżeń, że grunty Wspólnoty mogą być zbywane tylko osobom, które posiadają udziały we wspólnocie lub gospodarstwo rolne. W związku z tym zarzuty odwołującego się, że K. W. nie był uprawniony do nabycia gruntów działki nr [...] z tego powodu, że nie ma udziału we wspólnocie lub nie posiadał gospodarstwa rolnego są nieuzasadnione. Nie ma też znaczenia prawnego fakt użytkowania działki przed jej zbyciem. W liście obecności na zebraniu członków Wspólnoty w dniu [...].01.2003 r. nie figurował K. W. w związku z tym nie mógł brać udziału w głosowaniu na prawach członka. Na liście obecności swoją obecność potwierdziło 19 członków - za przyznaniem działki K. W. głosowało 14 członków tj. znaczna większość głosów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło wszakże ograniczyć się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Kolegium obowiązane było przeanalizować i ocenić całokształt sprawy zarówno pod względem merytorycznym, jak i prawnym.
Przepisy art. 26 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych o zbyciu, zamianie, jak również o przeznaczeniu na cele publiczne lub społeczne gruntów wspólnoty nie określają formy zbycia. Najczęstszą formą zbycia jest sprzedaż, może być również darowizna. Określenie formy zbycia ma istotne znaczenie ze względu na treść ust. 2 art. 26 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, w razie sprzedaży nieruchomości stanowiącej wspólnotę gruntową, gminie przysługuje prawo pierwokupu.
Zainteresowani nabyciem gruntów wymienionych działek w swoich wnioskach prosili o przekazanie im działek rolnych na własność nie określając, iż chodzi im o nabycie bezpłatne. W protokole z zebrania z [...].01.2003 r. stwierdzającym wynik głosowania również nie określono formy zbycia. Stwierdza się w protokole, że za przyznaniem działek nr [...] i [...] K. W. głosowało 14 osób. Dopiero w uchwale Nr [...] zebrania Spółki Wspólnoty Gruntowej z dnia [...].01.2003 r. w § 2 stwierdza się, że działki przekazuje się nieodpłatnie. W protokole brak jest zapisu, że taka uchwała została podjęta. Głosowanie odnotowane w protokole przesądza o treści uchwały. Uchwała stanowić powinna potwierdzenie treści wyników głosowania zapisanych w protokole zebrania członków Spółki. Treść uchwały wyrażająca wolę członków Spółki w przedmiocie zbycia gruntów Wspólnoty Gruntowej nie może być sprzeczna z zapisami protokołu. Skoro więc ani we wnioskach zainteresowanych nie określono, że chodzi im o nieodpłatne nabycie gruntów wspólnoty, ani też podczas głosowania nie stwierdzono, że przedmiotowe działki przyznaje się K. W. nieodpłatnie, to w ocenie Kolegium Odwoławczego nie można uznać w sposób nie budzący wątpliwości, że członkowie Spółki na zebraniu w dniu [...].01.2003 r. przyznali K. W. własność działek nr [...] i [...] nieodpłatnie.
Ze względu na treść art. 26 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych forma zbycia nieruchomości wspólnoty powinna być określona wyraźnie nie budząc żadnych wątpliwości, z uwagi na przysługujące gminie prawo pierwokupu w razie sprzedaży gruntów.
Wójt Gminy wyrażając zgodę w zaskarżonej decyzji, w trybie art. 26 ust. l ustawy na nieodpłatne zbycie nieruchomości powinien był dokonać wszechstronnej analizy całej przeprowadzonej procedury zbycia gruntów pod względem formalno-prawnym i merytorycznym w ramach nadzoru (art. 23 cyt. ustawy), a nadto taki obowiązek wynika z art. 6, 7 i 77 k.p.a.
W skardze do Sądu Administracyjnego K. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnosi, iż fakt nieodpłatnego zbycia nieruchomości był wiadomy wszystkim członkom wspólnoty, biorącym udział w głosowaniu. Wspólnicy wiedzieli o nieodpłatnym zbyciu, co wyraźnie potwierdza podjęta uchwała. Nieodpłatnego charakteru zbycia nieruchomości nie kwestionował odwołujący się. Skarżący wnioskuje o dopuszczenie dowodu ze świadków na okoliczność, iż głosujący wiedzieli o nieodpłatnym zbyciu nieruchomości. Skarżący zarzuca, iż Kolegium rozpatrujące odwołanie było uprawnione do przeprowadzenia postępowania dowodowego, którego celem byłoby wyjaśnienie wątpliwości, czy zbycie miało być odpłatne, czy nieodpłatne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium, nie do przyjęcia jest zarzut skargi, iż to Kolegium powinno przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność przebiegu zebrania. O przebiegu zebrania stanowi protokół zebrania poświadczony podpisami przez protokolanta i przewodniczącego zebrania K. W. Protokół ten stanowił dowód w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też skarga została uwzględniona.
Zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ma charakter decyzji reformacyjnej. Organ administracji ma obowiązek zastosować w swej decyzji instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, jeżeli, działając w trybie odwoławczym kwestionuje rozstrzygnięcie organu I instancji, przy czym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w myśl art. 136 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji reformacyjnej; wszak organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że nie wyjaśniono precyzyjnie, czy zbycie nieruchomości ma charakter nieodpłatny, czy odpłatny. W końcowej partii uzasadnienia organ odwoławczy podkreśla, iż organ I instancji miał obowiązek dokonać, co wynika z art. 6, 7 i 77 k.p.a., wszechstronnej analizy procedury zbycia gruntów. A zatem wskazuje, że zachodzi kwestia wyjaśnienia okoliczności istotnych – zdaniem organu odwoławczego – do wyjaśnienia sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy mógł sam uzupełnić materiał dowodowy w trybie art. 136 k.p.a. lub wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak natomiast było podstaw do reformacji – uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji o odmowie udzielenia zgody. Pomiędzy sentencją decyzji organu odwoławczego a jej uzasadnieniem zachodzi sprzeczność, co oznacza, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. Dodać należy, iż na wydanie decyzji reformacyjnej nie pozwalał organowi odwoławczemu obowiązujący, w dacie wydania decyzji odwoławczej, przepis art. 138 § 3 k.p.a.
Zwrócić należy także uwagę, iż decyzja organu I instancji wyrażała zgodę na nieodpłatne zbycie nieruchomości, a zatem, gdyby zbycie przybrało charakter odpłatny, dokonane zbycie byłoby bez wymaganej zgody wójta, a zatem w konsekwencji czynność rozporządzająca byłaby nieważna (art. 58 § 1 k.c.). Wszelkie dywagacje organu odwoławczego na temat prawa pierwokupu wynikającego z art. 26 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych są zupełnie zbędne. W konsekwencji stwierdzić należy, iż to decyzja organu I instancji w ocenie Sądu jest zgodna z prawem.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271).