Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...].07.1988 r. nr [...] Prezydent Miasta S. udzielił R. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego zlokalizowanego przy ul. P. [...] w S. na warsztat ślusarski. Decyzja ta stała się ostateczna i nie została wzruszona w trybie wznowienia postępowania.
Na wniosek współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej: E. H. N., K. E. G., A. N., A. O. oraz K. i A. N. w 2003 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zgodności z prawem warsztatu ślusarskiego oraz innych zabudowań znajdujących się na posesji R. P. Decyzją z dnia [...].07.2003 r. nr [...] PINB Miasta S. umorzył postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 kpa.
W oparciu o przedłożone przez inwestora oraz uzyskane z urzędu dokumenty ustalono, że budynki na nieruchomości położonej w S. przy ul. P. [...] zostały pobudowane w latach 70-tych na podstawie pozwolenia na budowę (budynek gospodarczy, szklarnia, budynek mieszkalny). W 1988 roku (decyzją z dnia [...].07.1988 r. nr [...]) R. P. uzyskał zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski. Powyższa decyzja obejmowała budynek posiadający otwory okienne od strony granicy usytuowany w odległości mniejszej niż 4 m od tejże granicy.
Jak wyłożono – postępowanie zainicjowane przez E. N. w 1993 roku o wznowienie tamtego postępowania (zakończonego powołaną powyżej decyzją z dnia [...].07.1988 r.) nie doprowadziło do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzono fakt użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z ostateczną decyzją z 1988 r., tym samym brak podstawy do ingerencji organu nadzoru budowlanego. Skutkowało to umorzeniem postępowania zainicjowanego przez właścicieli nieruchomości sąsiedniej.
Od powyższej decyzji odwołała się E. N. wnioskując o powtórne zbadanie zgodności przedmiotowego warsztatu ślusarskiego z prawem budowlanym. Zdaniem odwołującej się zakres czynności sprawdzających winien obejmować zbadanie pod kątem zgodności z przepisami odległości między jej działką a warsztatem; - umiejscowienia okien znajdujących się w ścianie w/w budynku oraz wyciągów wentylacyjnych, które odprowadzają szkodliwe substancje z zakładu na jej nieruchomość. W uzasadnieniu E. N. wskazywała na uciążliwy hałas dobiegający z warsztatu. W konkluzji stwierdziła, że dotychczasowe decyzje były wydawane w sposób stronniczy oraz sprzeczny z przepisami prawa budowlanego.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].09.2003 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wywiódł, że decyzja będąca przedmiotem postępowania odwoławczego została wydana zgodnie z przepisami prawa oraz w oparciu o w pełni wyjaśniony stan faktyczny. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania PWINB stwierdził, że z załączników do decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...].07.1988 r. wynika, iż w ścianie przedmiotowego obiektu od strony działki E. N. było przewidzianych 5 otworów okiennych. Wyrys geodezyjny działki R. P. nie zmienił się od 1994 r. Zmiana pierwotnego charakteru budynku (gospodarczy) na warsztat ślusarski nie miała cech samowolności, bowiem inwestor uzyskał stosowne zezwolenie. Stan faktyczny, jak wskazano, odpowiada wymogom decyzji z dnia [...].07.1988 r., stąd wniosek właścicieli nieruchomości sąsiedniej nie mógł zostać uwzględniony.
Skargę na powyższą decyzję złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. N. twierdząc, że organy I i II instancji nie podjęły działań mających na celu dokładne ustalenie stanu faktycznego, szczególnie w zakresie zbadania szkodliwego wpływu zakładu ślusarskiego na otoczenie. Zarzuciła również, że warsztat ślusarski powstał wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia treści przepisów prawa budowlanego regulujących kwestię odległości od granicy działki do ściany budynku z otworami okiennymi.
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
W tym miejscu należy wskazać na zmianę właściwości sądu powstałą w związku z reformą sądownictwa administracyjnego. Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r.
- Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę
- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kontrola sądu administracyjnego zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie była dopuszczalność użytkowania budynku gospodarczego jako warsztat ślusarski, znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w S., stanowiącego własność R. P., oceniana przez skarżącą jako sprzeczna z prawem.
Poza sporem pozostaje fakt, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...].07.1988 r. udzielająca R. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat ślusarski oraz ostateczna decyzja Wojewody S. z dnia [...].01.1994 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta S. z dnia [...].09.1993 r. nr [...] odmawiającą uchylenia powyższej decyzji po wznowieniu postępowania.
Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie o samowolną zmianę przeznaczenia budynku należy przywołać treść art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.
z 2000 r., nr 98, poz. 1071) stanowiący podstawę rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe – organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy zachodzi brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem I instancji. Za przykład uzasadniający umorzenie postępowania przed organem I instancji uważa się np. sytuację, gdy sporna sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (vide: wyrok NSA z dnia 06.08.1999 r., sygn. IV SA 1167/97, LEX nr 47913). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest bezprzedmiotowe. Dopiero eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 19.06.2000 r., sygn. I SA/Ka 2247/98, LEX nr 44391).
Również jako bezprzedmiotowe należy ocenić postępowanie organów nadzoru budowlanego o samowolę budowlaną, gdy brak jest podstaw do ingerencji tego organu wobec wylegitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją – pozwoleniem na wykonanie spornych robót budowlanych.
Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. Skarżąca zainicjowała postępowanie o samowolne użytkowanie przez R. P. budynku gospodarczego jako warsztat, podczas gdy inwestor na takie użytkowanie uzyskał ostateczną decyzję właściwego organu. Decyzja ta do chwili obecnej funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż nie została wzruszona ani w trybie odwołania, ani w nadzwyczajnych trybach przewidzianych w procedurze administracyjnej. Ze znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego dokumentacji wynika, że usytuowanie budynków na obu działkach nie uległo zmianie. Jedynie skarżąca E. N. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania swego budynku gospodarczego (najbliżej usytuowanego w stosunku do spornego warsztatu) na budynek mieszkalny, która to samowola została zalegalizowana decyzją – pozwolenie na użytkowanie - Prezydenta Miasta S. z dnia [...].09.2002 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody P. z dnia [...].11.2002 r. Oddalając skargę R. P. na tę ostatnią decyzję NSA w wyroku z dnia 18.03.2003 r. w sprawie SA/Bk 1633/02 stwierdził, iż udzielonym pozwoleniem na użytkowanie jako mieszkalny budynku gospodarczego skarżącej, organ administracji dał wyraz braku naruszenia obowiązujących odległości pomiędzy jej budynkiem, a spornym warsztatem.
Inwestor sporny warsztat ślusarski prowadzi w budynku pierwotnie gospodarczym po dokonaniu modernizacji pozytywnie zaopiniowanej przez PTI Sanitarnego w S. i na podstawie ostatecznej decyzji o zmianie sposobu użytkowania. Z projektu technicznego wynika, że od strony działki skarżącej sporny budynek posiadał otwory okienne, a odległość do granicy była taka sama, jak obecnie (mniej niż 4 m). Inwestor nie dokonał żadnych odstępstw od warunków decyzji z dnia [...].07.1988 r. Należy zauważyć, iż w dacie orzekania o zmianie sposobu użytkowania R. P. obowiązywały inne, niż obecnie przepisy: ustawa – Prawo budowlane z dnia 24.10.1974 r. oraz rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Jakkolwiek budynek z otworami od strony granicy powinien być sytuowany w odległości co najmniej 4 m, to przewidziane były odstępstwa od tego wymogu, a także wymagana była odpowiednia odległość pomiędzy budynkami (8 m i ta jest zachowana). Obecnie można by czynić zarzut niezgodności z przepisami sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyby inwestor nie dysponował pozwoleniem na takie użytkowanie w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej. W sytuacji legitymowania się przez inwestora takim pozwoleniem, nie można mu zarzucić samowoli budowlanej w żadnej postaci, nawet, gdyby legitymująca go decyzja nie odpowiadała prawu. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego (np. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności) decyzja ostateczna rodzi skutki prawne i dla inwestora i dla osób trzecich oraz wiąże organy administracji państwowej.
Z tych przyczyn nie można zarzucić inwestorowi naruszenia przepisów prawa budowlanego, a zaskarżonej decyzji sprzeczności z prawem.
Odnośnie zarzutu przekraczania norm hałasu czy substancji zapachowych, to organy nadzoru budowlanego nie są organami właściwymi rzeczowo do prowadzenia postępowania w tym przedmiocie.
Skarga podlegała oddaleniu na podst. art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw.
z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271).