Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 i art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołań: Grzegorza Dz. (...) oraz Mariana Marka P. (...) od decyzji z dnia 26.08.2002 r. (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek Mariana Marka P. w sprawie robót drogowych polegających na likwidacji zatoki postojowej przed stacją paliw w W. przy ul. B. wykonanych w oparciu o skuteczne zgłoszenie przy działce nr geodezyjny 2515/1 przez Urząd Miejski w W., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił, co następuje:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne na wniosek Mariana Marka P. z dnia 23.07.2002 r. w sprawie robót drogowych polegających na remoncie nawierzchni ul. B. w W., w tym likwidacji zatoki postojowej przed stacją paliw i wykonania w tym miejscu chodnika dla pieszych.
Dnia 1.08.2002 r. organ pierwszej instancji dokonał kontroli, w wyniku której ustalono, że na odcinku o długości 25,00 m wzdłuż działki o numerze geod. 2515/1, stanowiącej własność Mariana Marka i Urszuli Barbary P., wykonany został przez Urząd Miasta w W. chodnik dla pieszych, w miejscu istniejącej zatoki postojowej. Ww. odcinek, na którym wykonane zostały roboty zawiera się w granicach pasa drogowego. Pas drogi gminnej jest własnością Skarbu Państwa, natomiast zarządzanie tą nieruchomością sprawuje Urząd Miasta w W. Wykonane przez ww. Urząd roboty remontowe, związane z utrzymaniem drogi zostały zgłoszone przez Burmistrza W. w Starostwie Powiatowym w B. pismem z dnia 12.04.2002 r. W zgłoszeniu tym wymieniono następujące roboty: remont nawierzchni brukowcowej ul. B. w W., natomiast w okolicy stacji paliw nastąpi odtworzenie stanu pierwotnego tego odcinka pasa drogowego - likwidując miejsca postojowe.
Wniosek ten został przyjęty bez żadnych zastrzeżeń przez Starostwo Powiatowe w B., co zawarto w piśmie z dnia 15.04.2002 r. skierowanym do Burmistrza W. Tym samym wyrażono zgodę na wykonanie ww. robót, w tym również wykonanie chodnika dla pieszych w miejscu istniejącej zatoki postojowej. W wyniku dokonanej przez PINB w B. kontroli w związku z tą inwestycją nie stwierdzono, aby wykonane przez Urząd Miasta w W. roboty odbiegały swym charakterem od zgłoszonego zakresu, lub nie były wymienione w dokonanym skutecznie zgłoszeniu.
Ani Starostwo Powiatowe w B. ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie doszukali się w przedmiotowej sprawie jakichkolwiek uchybień. Wobec powyższego PINB w B. w dniu 26.08.2002 r. wydał decyzję, którą umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Mariana Marka P., w sprawie robót drogowych wykonywanych na ul. B. w W. Z decyzją tą nie zgodzili się Marian Marek P. i Grzegorz Dz. składając od niej odwołania odpowiednio w dniu 6.09.2002 r. i 9.09.2002 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. rozpatrując odwołanie zważył, co następuje:
Urząd Miasta w W. występując do Starostwa Powiatowego w B. ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót remontowych, wymienił w nim dokładnie wszystkie planowane roboty. Miały one polegać /według zgłoszenia/ na remoncie uszkodzonej przez ciężki ruch nawierzchni brukowcowej jezdni ul. B. oraz na odtworzeniu stanu pierwotnego, w miejscu istniejącej zatoki postojowej, poprzez wykonanie tam chodnika dla pieszych. Jako powód wykonania tegoż chodnika o wymiarach 25,00 x 1,80 m Urząd Miasta w W. podaje eliminację zagrożenia i niebezpieczeństwa uczestników ruchu oraz okolicznych mieszkańców, poprzez uniemożliwienie tankowania pojazdów bezpośrednio z ulicy.
Starostwo Powiatowe w B. przyjmując zgłoszenie ww. robót nie wyraziło swego sprzeciwu, przyjęło je bez zastrzeżeń i nie nakazało inwestorowi uzupełnienia zgłoszenia o jakiekolwiek uzgodnienia oraz nie doszukało się w wymienionych w nim robotach takich, które wymagałyby pozwolenia na budowę i uznało, że wymieniony w zgłoszeniu zakres robót jest zgodny z przepisami ustawy - Prawo budowlane z 1994 r.
Art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zalicza wymienione w zgłoszeniu roboty do robót utrzymaniowych. W myśl tego artykułu utrzymanie drogi to:
wykonywanie robót remontowych, przywracających jej stan pierwotny, oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu.
W myśl przepisów prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają roboty budowlane polegające na budowie dróg oraz na modernizacji dróg polegającej na wykonaniu robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Natomiast wykonanie robót remontowych w ramach utrzymania drogi wymagają jedynie ich zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno-budowlanym, co Burmistrz W. uczynił w piśmie z dnia 12.04.2002 r.
Urząd Miasta W. jako prawny zarządca dróg gminnych, w tym też ul. B. w W., dokonał przywrócenia stanu pierwotnego sprzed dnia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji paliw w mieście W., tj. sprzed dnia 2.06.1960 r. Decyzja ta zatwierdzała projekt na budowę stacji paliw. W opisie technicznym do załączonego projektu jest mowa o zamianie części istniejącego w tym miejscu ulicznego chodnika na nawierzchnię z trylinki /przy czym zastrzega się, że teren ten stanowi własność państwową/.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniach organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje:
Fakt, iż nikt nie wycofał z obiegu prawnego decyzji o budowie stacji paliw w W. z dnia 2.06.1960 r. oraz to, że załączony do zatwierdzonego projektu opis techniczny mówi, jak ma wyglądać podjazd do ww. obiektu, nie daje obecnym właścicielom /czy też dzierżawcom/ posesji, na której zlokalizowana jest opisywana stacja paliw, prawa do korzystania z sąsiedniej działki jaką jest pas drogowy.
Przepis par. 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych "Rozdział 1 - zajmowanie pasa drogowego" stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników. W myśl par. 3 tejże ustawy zarządca drogi przed udzieleniem zezwolenia wydaje opinię w sprawie planowanego zajęcia części pasa drogowego, w której określa warunki i terminy tegoż zajęcia.
W piśmie z dnia 9.04.2002 r. skierowanym do PHU "H.-G." Mariana Marka P., Burmistrz Miasta W. wyraża swoje stanowisko na temat korzystania z części pasa drogowego - omawianej zatoki przed dystrybutorami paliw - i pisze: "Urząd Miejski w W. nie wyrazi zgody na częściowe zagospodarowanie pasa drogowego na zatokę postojową przeznaczoną do tankowania paliwa". Ze zgromadzonych w omawianej sprawie dokumentów wynika, że zarządca drogi /ul. B./, Urząd Miasta w W. nie wydał Marianowi Markowi P., ani też Grzegorzowi Dz. zezwolenia na częściowe zagospodarowanie pasa drogowego /spornej zatoki postojowej/ celem użytkowania tej części drogi podczas prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu stacji paliw.
Dokonując likwidacji miejsc postojowych i wykonując w tym miejscu chodnik dla pieszych Urząd Miasta w W. odtworzył stan pierwotny tegoż chodnika sprzed dnia 2.06.1960 r. biorąc pod uwagę fakt, iż nie wyrazi zgody na udostępnienie części pasa drogowego. Przy wykonywaniu opisywanego chodnika wykonany został wjazd na posesję o nr geodezyjnym 2515/1, w związku z tym działka państwa Mariana Marka i Urszuli Barbary P. nie została pozbawiona komunikacji i dostępu do drogi publicznej. Natomiast nabywając nieruchomość, jej nowy właściciel nie nabywa praw do korzystania z części działki sąsiedniej. Takie prawo można nabyć jedynie w porozumieniu z zarządcą danej nieruchomości, w tym przypadku jest nim Urząd Miasta w W. Planowaniem i organizacją ruchu na drodze publicznej poprzez wprowadzanie oznakowania pionowego, poziomego oraz innych urządzeń bezpieczeństwa ruchu zajmuje się instytucja zarządzająca daną drogą.
Według art. 126 rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30.08.1998 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, nie dopuszcza się ustawiania odmierzaczy w pomieszczeniach, na chodnikach i pasach przeznaczonych dla ruchu pieszego. W tym przypadku odmierzacze paliw znajdują się na działce o nr geodezyjnym 2521/1 /własność Państwa Mariana Marka i Urszuli Barbary P./ i nie znajdują się na chodniku położonym w pasie drogowym drogi gminnej o nr geod. 3718.
Jeszcze raz organ podkreślił, że zatoka postojowa - obecnie chodnik - zlokalizowana była w pasie drogowym pozostającym we władaniu Urzędu Miasta w W. i nie jest przypisana do stacji paliw znajdującej się na działce sąsiedniej o nr 2515/1. Co za tym idzie nie może być użytkowana przez właścicieli, bądź dzierżawców przedmiotowej stacji bez zgody zarządcy drogi. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów nie wynika, aby aktualny właściciel stacji paliw Marian P. dysponował zgodą zarządcy drogi na częściowe zagospodarowanie pasa drogowego w postaci zatoki postojowej do użytkowania jako miejsce do tankowania pojazdów.
Skargę na powyższą, ostateczną decyzję wniósł Grzegorz Dz., będący dzierżawcą stacji paliw, zaskarżając decyzję w całości jako zapadłą z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego, a także przepisów proceduralnych Kpa. Skarżący podnosi, iż stacja paliw działała przez 40 lat i decyzje uprzednio wydane są nadal wiążące i obowiązujące. Nikt nie wycofał z obiegu prawnego decyzji o budowie stacji paliw. Stacja ma charakter stacji ulicznej i poprzez likwidację zatoki Burmistrz W. uniemożliwił działanie stacji, naruszając przy tym art. 144 kodeksu cywilnego. Poprzez budowę chodnika zmieniono charakter nieruchomości, której skarżący jest dzierżawcą, co uniemożliwia mu wywiązanie się z umowy prowadzenia stacji paliw, którą skarżący jest związany z właścicielem stacji. Zdaniem skarżącego w omawianym przypadku miała miejsce budowa chodnika, a nie odtworzenie stanu pierwotnego, co wymagało pozwolenia na budowę, a nie tylko zgłoszenia, jak to uczynił burmistrz.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił:
Projekt techniczny opisujący dojazd do stacji paliw, jako załącznik do pozwolenia na budowę wydanego w dniu 2.06.1960 r., nie stanowi dokumentu nadającego bezterminową możliwość korzystania z zatoki postojowej. Marian P. jako nowy właściciel ww. stacji paliw powinien uzgodnić z zarządcą drogi możliwość i warunki korzystania z części pasa drogowego jaką stanowi zatoka postojowa. Istnienie zatoki postojowej w miejscu, w którym wykonano chodnik dla pieszych nie dawało prawa do korzystania z niej w celu prowadzenia działalności gospodarczej, bez uprzedniego uzgodnienia z zarządcą drogi takiej możliwości. Charakter działki o numerze ewid. 2515/1 przylegającej do ul. B. w W. nie zmienił się poprzez wykonanie chodnika w miejscu zatoki postojowej, lecz przez brak odpowiednich uzgodnień.
Starosta Powiatowy jako organ właściwy i upoważniony do nakazania uzyskania wymaganych pozwoleń i uzgodnień przez inwestorów, nie widział w tym przypadku takiej konieczności i przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania robót bez jakichkolwiek zastrzeżeń. W związku z tym organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do kwestionowania decyzji podjętych przez upoważnione do tego organy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty i argumenty skargi podważają legalność zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga została uwzględniona.
Wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego wykonanie chodnika dla pieszych, w miejsce dotychczasowej zatoki postojowej, przeznaczonej do tankowania, nie można uznać za odtworzenie stanu pierwotnego. Odtworzenie stanu pierwotnego, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, należy do pojęcia remontu. Remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont może być zatem przeprowadzony jedynie "w istniejącym obiekcie budowlanym", a zatem można było co najwyżej przeprowadzić remont zatoki postojowej, nie można natomiast przeprowadzić remontu chodnika, który nie istniał w chwili rozpoczęcia robót budowlanych.
W niniejszej sprawie nastąpiła - zdaniem Sądu - odbudowa chodnika, który istniał poprzednio od 1960 r., a następnie został przebudowany na zatokę postojową. Odbudowa obiektu, zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, jest jedną z postaci "budowy". Natomiast do budowy chodnika nie wystarcza zgłoszenie właściwemu organowi, lecz potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, co wynika z przepisu art. 28 prawa budowlanego.
Skoro zatem chodnik został odbudowany bez wymaganego pozwolenia, to została popełniona samowola budowlana, której skutki powinien ocenić organ nadzoru budowlanego w świetle przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego /art. 28 prawa budowlanego/ i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.