Uzasadnienie
W dniu 11 czerwca 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął na wniosek skarżącego Sergiusza M. postępowanie w sprawie ogrodzenia działki nr 822/3 we wsi S. gmina M. od strony drogi pozostającej we władaniu Gminy w M., po czym po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 10 lipca 2001 r. umorzył powyższe postępowanie. Organ ustalił bowiem, że wzniesienie ogrodzenia przez Małgorzatę S. było poprzedzone zgłoszeniem powyższego faktu w dniu 3 listopada 2000 r. w Starostwie Powiatowym w B. a urząd ten nie sprzeciwił się realizacji zgłoszenia. Zarzucane przez skarżącego zwężenie pasa drogi wskutek wzniesionego ogrodzenia do szerokości 5,10 - 5,40 m w miejsce przewidzianej planem szerokości 6 m, stanowi naruszenie stanu posiadania, zaś spory na tym tle są rozstrzygane przez sądy powszechne.
W odwołaniu od tej decyzji Sergiusz M. podniósł, że decyzja nie rozstrzyga kwestii zasadniczej tj. zwężenia pasa drogowego a nadto zarzucił inwestorce zgłoszenie realizacji ogrodzenia już po fakcie jego wzniesienia.
Decyzją z dnia 23 sierpnia 2001 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 metra podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. W niniejszej sprawie roboty budowlane związane z budową ogrodzenia działki nr 822/3 we wsi S. od strony drogi, zostały zgodnie z przepisem art. 30 - Prawa budowlanego z 1994 r. zgłoszone do właściwego organu, a brak reakcji organu w terminie wynikającym z ust. 2 ww. przepisu oznaczał zgodę na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem.
Organ odwoławczy podtrzymał też stanowisko organu pierwszoinstancyjnego co do tego, iż wszelkich kwestii dotyczących nieprawidłowości przebiegu granic oraz naruszenia własności należy dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.
We wniesionej do NSA na powyższą decyzję skardze Sergiusz M. podniósł, że ogrodzenie zostało wzniesione z naruszeniem warunków zgłoszenia, gdyż dołączony do zgłoszenia wyrys geodezyjny działek wskazywał szerokość drogi 6 metrów a wskutek wzniesienia ogrodzenia szerokość ta została zmniejszona. Powyższej kwestii zaskarżona decyzja nie rozstrzyga ani też nie wskazuje organu administracji właściwego do zajęcia stanowiska w sprawie naruszenia granic geodezyjnych. Podkreślił, że właściciel drogi nie jest zainteresowany ochroną własności i posiadania, czego potwierdzeniem jest to, że Gmina M. nawet nie przysłała swego przedstawiciela na oględziny.
Organ administracji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skardze nie można było odmówić słuszności.
Umarzając, bowiem postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego od strony drogi ogrodzenia działki, organ nadzoru budowlanego błędnie, bowiem ograniczył się wyłącznie do formalnego sprawdzenia, czy wzniesienie tego ogrodzenia poprzedzone było stosownym zgłoszeniem w organie architektoniczno-budowlanym, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Tymczasem samowolą budowlaną w świetle przepisów cytowanej ustawy jest nie tylko całkowity brak stosownego pozwolenia na budowę czy zgłoszenia robót budowlanych ale także istotne odstępstwo inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę czy warunków zgłoszenia /vide: art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane/.
Mając, zatem do czynienia z robotami budowlanymi reglamentowanymi zgłoszeniem, organ nadzoru budowlanego winien dokładnie ustalić, jaka była treść zgłoszenia i sprawdzić czy faktycznie wykonane roboty budowlane nie odbiegają od tego, co było przedmiotem zgłoszenia.
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zauważyć należy, że do zgłoszenia z dnia 3 listopada 2000 r. dotyczącego zamiaru wzniesienia spornego ogrodzenia, dołączony był wyrys geodezyjny działki inwestorki oraz tytuł własności nieruchomości. Powyższe załączniki nie zostały dołączone do akt niniejszych a z uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wynika, by przedmiotem ich analizy była kwestia zgodności usytuowanego ogrodzenia z linią usytuowania płotu na wyrysie geodezyjnym stanowiącym załącznik zgłoszenia.
Zdaniem inicjatora postępowania sporne ogrodzenie wzniesione zostało w pasie drogowym zawężając go niedopuszczalnie z 6 m przewidzianych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego do szerokości 5,10 - 5,40 m. Gdyby ustalenia organu potwierdziły faktyczne usytuowanie ogrodzenia w pasie drogowym, niewątpliwie uzasadniona w sprawie byłaby ingerencja nadzoru budowlanego. Z par. 41 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/ wynika bowiem wprost, że ogrodzenie działki nie powinno przekraczać granicy działki oraz linii rozgraniczającej ulicy lub placu bądź innej linii ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Naruszenie wymogu właściwego sytuowania ogrodzeń od strony drogi jest istotnym odstępstwem od warunków określonych w przepisach prawa i jako takie samodzielną przesłanką do ingerencji służb nadzoru budowlanego z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane a zważywszy na to, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ zabrania co do zasady sytuowania w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego /wyjątki są możliwe za zgodą właściwego zarządcy drogi/, przyjąć też należy, iż lokalizacja ogrodzenia w granicach pasa drogowego z zasady wiąże się z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co z kolei wyczerpuje przesłankę ingerencji służb nadzoru budowlanego z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
Stąd zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji celem przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Organ winien dołączyć do akt brakujące załączniki zgłoszenia zamiaru budowy spornego ogrodzenia, dokonać konfrontacji stanu rzeczy z treścią zgłoszenia i jego załączników, sprawdzić zgodność usytuowania ogrodzenia z treścią prawa miejscowego, wyjaśnić ewentualną kwestię zgody zarządcy drogi na usytuowanie ogrodzenia w pasie drogowym i dopiero po tak zebranym materiale podjąć decyzję w sprawie. Oceniając ewentualne odstępstwa inwestorów od warunków zgłoszenia organ winien pamiętać, że nieistotnym odstępstwem jest jedynie taka zmiana, która zgodna jest z przepisami Prawa budowlanego /w tym wykonawczymi/, nie zmienia przeznaczenia obiektu, jego usytuowania i gabarytów i nie wpływa niekorzystnie na ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich /vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r. II SA/Ka 831/98/.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez stronę skarżącą /art. 55 ust. 1 ustawy o NSA wcześniej cytowanej/.