Uzasadnienie
Postanowieniem z 15.12.1998 r. Wojewoda b., powołując się na art. 59 par. 2 w związku z art. 58 par. 1 Kpa, odmówił Jerzemu B. i Tomaszowi B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z 21.09.1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w M., dotyczącej nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach 4,90 x 22,80 m położonego na działce o numerze 58 we wsi K. Decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z 21.09.1998 r. doręczono Jerzemu B. 24.09.1998 r., Danucie i Tomaszowi B. także 24.09.1998 r. /korespondencję pokwitowała żona skarżącego/. W dniu 9.10.1998 r. decyzja stała się prawomocna. Dnia 4.11.1998 r. Jerzy B. złożył prośbę do Wojewody b. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji z 21.09.1998 r. twierdząc, iż przebywał poza miejscem zamieszkania; decyzję odebrali domownicy i nie poinformowali go o tym fakcie. Tomasz B. złożył prośbę o przywrócenie terminu do złożenia odwołania 9.11.1998 r. podając, iż nie był w stanie załatwić sprawy w odpowiednim terminie.
Wojewoda b. wydając postanowienie 15.12.1998 r. o odmowie przywrócenia terminu stwierdził, iż odpisy decyzji zostały doręczone prawidłowo - zgodnie z art. 43 Kpa. Strony zostały pouczone o terminie odwołania, który upłynął 8.10.1998 r. Obydwaj skarżący nie uprawdopodobnili przyczyn opóźnienia wniesienia odwołania jak też nie zachowali terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu. Nie spełnili przesłanek z art. 58 par. 1 i 2 Kpa, co spowodowało odmowę przywrócenia terminu.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Jerzy B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadnienie dotyczące zwłoki we wniesieniu odwołania skarżący podał tożsame jak w prośbie o przywrócenie terminu skierowanej do Wojewody B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 listopada 1999 r. SA/Bk 26/99 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzając naruszenie przez organ przepisów postępowania przez niewyjaśnienie istotnych elementów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, w aspekcie przesłanek wynikających z art. 58 par. 1 i par. 2 Kpa. W szczególności Sąd stwierdził, że organ ten powinien zażądać od skarżącego bliższych wyjaśnień co do okoliczności, w jakim okresie przebywał on poza miejscem zameldowania i kiedy powziął wiadomość o wydanej decyzji.
Zauważono ponadto, iż w uzasadnieniu postanowienia z 15.12.1998 r. nie wskazano, od jakiej daty należy liczyć przewidziany w art. 58 par. 2 Kpa 7-dniowy termin do wniesienia skargi.
Zarzucono wreszcie nierozważenie konfliktów istniejących między skarżącym a jego żoną i rodziną w aspekcie braku zawiadomienia go o doręczonej zastępczo decyzji.
Postanowieniem z 19.01.2000 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił ponownie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji.
W motywach przytoczono in extenso cztery przesłanki przywrócenia terminu zawarte w art. 58 par. 1 i par. 2 Kpa i stwierdzono, że skarżący Jerzy B. i Tomasz B., składając wnioski o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, nie dołączyli odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Nie dopełnili zatem jednej z koniecznych przesłanek przywrócenia terminu.
Postanowienie to zaskarżył Jerzy B. Podnosząc ponownie wymienione wcześniej zarzuty, zaakcentował szczególnie, że nie był poinformowany o takiej konieczności przez załatwiającego jego sprawę pracownika. Sam o takim warunku nie wiedział.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W mniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżone postanowienie, podał konkretne uchybienia oraz kierunek i sposób ich usunięcia. Organ nadzoru budowlanego, rozpatrując sprawę ponownie, nie podjął nawet próby uzupełnienia i ponownego rozważenia materiału dowodowego sprawy, ograniczając się jedynie do ponownego wydania identycznego postanowienia ze zbliżoną do poprzedniej argumentacją. Uwypuklono jedynie okoliczność niedopełnienia przez skarżącego obowiązku dołączenia do wniosku o przywrócenie terminu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Przepis art. 59 par. 2 Kpa istotnie przewiduje taki obowiązek. Niedopełnienie przez składającego wniosek o przywrócenie terminu tego obowiązku stanowi brak formalny wniosku, którego uzupełnienie powinien zarządzić organ w trybie art. 64 par. 2 Kpa. W takim wypadku nie można było przejść do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przed wezwaniem strony do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonała /por. też przez analogię Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego, tom II - C. H. Beck, str. 555/.
W sprawie bezsporne jest, że organ rozpoznał wniosek bez wezwania skarżącego do uzupełnienia tego braku. Rozpatrując sprawę po raz pierwszy Sąd miał zapewne tego świadomość.
Zauważyć jednak należy, iż skarga skierowana wówczas do Sądu zawierała przede wszystkim sformułowane na trzech stronach (...) zarzuty pod adresem decyzji z 21.09.1998 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego. W istocie więc skarga ta posiadała elementy pozwalające na uznanie jej także za odwołanie. Należało zatem przyjąć, że przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd strona uzupełniła powyższy brak.
W każdym bądź razie na obecnym etapie rozpoznania sprawy brak ten nie mógł stanowić jedynej podstawy do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, skoro sam organ dopuścił się uchybienia nie wzywając skarżącego do uzupełnienia tego braku, ze stosownym w tej mierze pouczeniem.
Gdyby skarżący nie uczynił zadość temu wezwaniu, wówczas to - zgodnie z art. 64 par. 2 Kpa - wniosek o przywrócenie terminu należałoby pozostawić bez rozpoznania, a nie - jak to uczyniono w sprawie - wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu.
Reasumując, stwierdzić należy, iż - jak to już podkreślono na wstępie - organ orzekający powinien rozpoznać sprawę ponownie, uwzględniając poglądy i wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r.
Poniechanie nałożonego przez Sąd obowiązku stanowi istotne naruszenie przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w powyższym wyroku, a ponadto wymienionego powyżej art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Dlatego też, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 oraz art. 55 ust. 1 tejże ustawy - orzeczono jak w sentencji.
Glosa. Autor Żukowski Ludwik
- Stan faktyczny, jaki stanowił podstawę wyroku, nie był skomplikowany. Organ odwoławczy odmówił stronom przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wedle bowiem jego poglądu nie zachodziły w konkretnym przypadku przesłanki do wydania pozytywnego postanowienia o przywróceniu terminu na podstawie art. 58 par. 1 i 2 Kpa. Postanowienie to zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który je uchylił, wskazał przy tym w motywach swego orzeczenia na naruszenia, przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę po wyroku sądowym nie uwzględnił zaleceń sądu i ponownie wydał postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zmodyfikował przy tym powody swego stanowiska; to ostatnie postanowienie również zostało zaskarżone do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku zaś rozpoznania skargi zapadł komentowany wyrok.
Przedstawiony na początku wyrok dotyczył zagadnień procesowych: po pierwsze, skutków naruszenia art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ /dalej w skrócie: ustawa o NSA/, które nie zostały wyeksponowane w tezie, oraz, po drugie, reguł rozpoznania przez organy administracji publicznej wniosku o przywrócenie terminu na podstawie art. 58 Kpa. Zagadnienia prawne, jakie wyłaniają się na tle rozpoznanej przez Sąd sprawy, mają znaczną doniosłość praktyczną, przeto warte są kilku refleksji nie tylko związanych ze sformułowaną przez Sąd tezą, która jest co do zasady trafna i oczywista, stąd, nie pomijając uwag dotyczących samej tezy, podnieść trzeba przy okazji parę kwestii ogólniejszych.
- Na tle konkretnej sprawy przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego było postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, o jakim mowa w art. 59 par. 2 Kpa. Powołany przepis stanowi, iż o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Sąd uniknął w motywach wyroku zajęcia stanowiska odnośnie do trybu zaskarżania do sądu administracyjnego takiego postanowienia, a w szczególności stosowania lub braku stosowania w tym przypadku art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, nakładającego obowiązek przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków odwoławczych w sprawie będącej przedmiotem skargi. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest ostateczne, nie przysługuje zatem nań zażalenie; jest to postanowienie, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 2 ustawy o NSA, jako na postanowienie kończące postępowanie. Przepisy ustawy o NSA, zwłaszcza treść art. 34 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 2, nie dają jednoznacznej odpowiedzi odnośnie do dylematu, czy skarga na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa /art. 34 ust. 3 ustawy o NSA/, czy też można takie postanowienia zaskarżyć bezpośrednio do sądu administracyjnego bez wyczerpywania procedury uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa /przypis autora glosy: Wskazany problem pominięty został milczeniem w najnowszych edycjach komentarzy do Kpa, por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2000, str. 295; M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 375. Nie ma również w tej materii wyraźnego stanowiska w komentarzu do art. 163 ordynacji podatkowej, zob. w szczególności: J. Zimmermann: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Toruń 1998, str. 102/. Jestem zdania, że należy stanowczo opowiedzieć się za zaskarżalnością postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wprost do sądu administracyjnego, bez obowiązku uprzedniego wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z warunkiem art. 34 ust. 3 ustawy o NSA.
Pogląd ten znajduje wsparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełna i przekonywająca argumentacja zawarta została w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 1998 r. I SA 610/98 /nie publ./. Sąd wskazał, iż postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia środka odwoławczego z mocy art. 59 par. 2 Kpa zawsze wydawane jest w postępowaniu jednoinstancyjnym, niezależnie od tego, czy orzeka w tym przedmiocie centralny organ administracji publicznej, czy też organ niższego stopnia. Postanowienie to kończy postępowanie administracyjne, bo jest ostateczne. Na postanowienie to nie służy więc środek odwoławczy, a co za tym idzie nie ma do niego zastosowania art. 127 par. 3 Kpa. Oznacza to spełnienie przesłanki z art. 34 ust. 1 ustawy o NSA niezbędnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania /odmienne stanowisko znalazło wyraz w nie publikowanym postanowieniu NSA z dnia 15 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1311/96/. Dodatkowe wsparcie dla wyrażonego poglądu znaleźć można w motywach uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 29 września 1997 r. FPS 7/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz.
- Sąd w tym przypadku trafnie przyjął, iż art. 34 ust. 3 ustawy o NSA odnosi się do rozstrzygnięć administracyjnych wydawanych poza postępowaniem jurysdykcyjnym, nie objętych zatem granicami regulacji Kpa, dotyczy takich spraw, które załatwiane są w trybie nie przewidującym w ogóle środków odwoławczych /podobne stanowisko zajmuje T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1999, str. 106/.
- Na szczęście dość rzadko ma miejsce brak poszanowania ze strony organów administracji publicznej wobec stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uwzględniającym skargę. Zdarzają się jednak niestety od tej dobrej praktyki wyjątki. W sprawie, w której zapadł komentowany wyrok, miało miejsce zlekceważenie zaleceń Sądu zawartych w motywach wyroku, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd oczywiście dostrzegł naruszenie zasady związania organu wcześniejszą oceną prawną Sądu i zareagował na nią konwencjonalnie, czyli ograniczył się do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie ma powodów by w tym fragmencie krytycznie oceniać zapadłe orzeczenie, skoro pozostaje ono w zgodzie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz zapatrywaniem doktryny.
Artykuł 30 ustawy o NSA stanowi, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Wskazany przepis niewiele się różni od poprzednio obowiązującego art. 209 Kpa, który stanowił, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji państwowej. Praktyka orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz doktryna zarówno dawnemu przepisowi art. 209 Kpa, jak i obecnemu art. 30 ustawy o NSA nadały szerszy sens, niżby to wynikało z gramatycznej wykładni tych przepisów /por. w szczególności: T. Woś: Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Kraków 1989, str. 175 i nast. oraz powołane tam piśmiennictwo i orzecznictwo oraz tegoż autora cyt. Postępowanie sądowoadministracyjne, str. 265 i nast./; był on i jest, czemu dał wyraz Sąd w komentowanym wyroku, bliski sposobowi wykładni art. 386 par. 6 Kpc /dawnego art. 389 Kpc/ /przypis autora glosy: Art. 386 par. 6 Kpc stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu drugiej instancji wiążą zarówno sąd, któremu sprawa została przekazana, jak i sąd drugiej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Nie dotyczy to jednak wypadku, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego./. Warto przypomnieć nad wyraz klarowną w zakresie skutków prawnych kasatoryjnych orzeczeń sądu administracyjnego regulację, jaka obowiązywała pod rządami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. o Najwyższym Trybunale Administracyjnym /Dz.U. RP nr 94 poz. 806 ze zm./. Oto zgodnie z art. 89 par. 1 rozporządzenia władza, której zarządzenie lub orzeczenie zostało uchylone przez Trybunał, obowiązana była wydać nowe orzeczenie lub zarządzenie w tej sprawie w ciągu miesiąca od dnia doręczenia jej wypisu wyroku. Władza w danej sprawie związana była zapatrywaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku /art. 89 par. 2/.
To oczywiste, iż znaczenie związania oceną prawną sądu administracyjnego na podstawie art. 30 ustawy o NSA uwidocznia się przede wszystkim w przypadku wydania przez ten sąd orzeczenia kasacyjnego /art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA/. Przez ocenę prawną zwykło się rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego działania lub bezczynności w aspekcie prawnym /stosowania prawa/, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i wreszcie jakie, zdaniem tego sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby działanie lub bezczynność mogły być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może się odnosić tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Brak w przepisie art. 30 ustawy o NSA oraz dawnym art. 209 Kpa wyraźnego stwierdzenia o obowiązywaniu tzw. wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku sądu administracyjnego /o czym wyraźnie stanowi art. 386 par. 6 Kpc/ nie powinien stać na przeszkodzie przyjęciu ich obowiązującego charakteru przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ administracji publicznej po kasacyjnym wyroku sądu administracyjnego. Wskazania takie są najczęściej wynikiem naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowego prawa administracyjnego. W piśmiennictwie wskazano na powszechną praktykę stosowania w uzasadnieniach orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazań co do dalszego postępowania przy użyciu formuł: "organ powinien rozważyć" "powinien uwzględnić" "powinien wyjaśnić" "powinien ustalić" "obowiązany będzie zbadać" itp. /liczne przykłady takich orzeczeń podaje T. Woś: Związki postępowania (...), str. 178, przyp. j.w../
W piśmiennictwie jednomyślnie przyjmuje się, iż niezastosowanie się przez organ administracji publicznej, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, do oceny prawnej lub wskazań co do dalszego postępowania zawartych w motywach orzeczenia sądu administracyjnego skutkuje uchylenie rozstrzygnięcia organu przy oczywiście ponownym jego zaskarżeniu do tego sądu /przypis autora glosy: Dla poparcia tej tezy podawany jest jeden nie publikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1981 r. II SA 364/81. Por. cyt. wcześniej prace T. Wosia oraz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, str. 348./. W orzecznictwie wyrażony został również pogląd, iż przepis art. 31 ust. 1 ustawy o NSA ma zastosowanie w tych przypadkach, gdy organ administracji nie wykonuje orzeczenia sądu administracyjnego nakazującego rozpoznanie sprawy i pozostaje w bezczynności w rozstrzygnięciu sprawy. Przepis ten nie ma jednak zastosowania do tych przypadków, gdy organ administracji nie stosuje się do oceny prawnej zawartej we wcześniejszych rozstrzygnięciach sądu administracyjnego. Niestosowanie się do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być tylko podstawą uchylenia decyzji, nie może natomiast skutkować ukaraniem organu grzywną /wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r. IV SA 1971/96; analogiczne stanowisko zajął NSA w postanowieniu z dnia 16 listopada 1998 r. IV SA 975/96 - nie publ./. Poprzednio obowiązujące w art. 209 Kpa oraz obecne rozwiązanie z art. 30 ustawy o NSA zbyt wąsko ujęły granice związania organu administracji publicznej stanowiskiem sądu administracyjnego zawartym w motywach orzeczenia. Jak widać, praktyka skłoniła się trafnie ku szerszej interpretacji tej instytucji, opierając się na standardach wypracowanych w procedurze cywilnej /przypis autora glosy: W projekcie ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 152 przyjęto podobną koncepcję jak w art. 386 par. 6 Kpc stwierdzając, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia./.
- Kodeks postępowania administracyjnego wzorem procedur sądowych przewiduje w przepisach art. 58-60 dla uczestników postępowania administracyjnego swoiste dobrodziejstwo w postaci instytucji przywracania terminów procesowych. Przywróceniem terminu rządzi zasada skargowości, nie jest bowiem dopuszczalne przywrócenie terminu z urzędu. Na tle sformułowanej przez Sąd tezy zasadna jest rekonstrukcja trzech sposobów rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, uregulowanym przepisami Kpa.
Po pierwsze, właściwy organ może wydać postanowienie o przywróceniu terminu przy spełnieniu przez ubiegającego się koniecznych przesłanek ustawowych, tj. wniesienia prośby o przywrócenie terminu do właściwego organu, uprawdopodobnienia braku winy /przypis autora glosy: Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie konsekwentnie zwraca się uwagę, by przy uprawdopodobnieniu braku winy osoba zainteresowana w przywróceniu terminu wykazała, iż dopełnienie obowiązku w terminie stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Uchybienie terminu może być poczytane za zawinione przez stronę, jeśli pragnęła ona wydarzenia albo godziła się na nie, jakkolwiek mogła mu zapobiec. Uchybienie terminu może też być stronie poczytane jako zawinione przez nią, jeśli nie chciała ona dopełnić czynności w terminie albo chciała czynność dopełnić, lecz nie dopełniła z powodu jakiejś przeszkody, którą mogła przezwyciężyć.
W konsekwencji więc brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jeżeli przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie w terminie czynności procesowej było niezawinione; por. E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze. Warszawa 1970, str. 136-137. Podobnie rygorystyczne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie NSA, np. w wyroku z dnia 14 stycznia 2000 r., I SA/Gd 794/99 Sąd stwierdził, iż przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Przywrócenie zatem terminu może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego wysiłku; podobne stanowisko zajął Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA/Lu 1246/98 - wyroki nie publikowane/, dochowania nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu oraz dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony przywracalny termin.
Po drugie, właściwy organ może wydać postanowienie o odmowie przywrócenia terminu przy spełnieniu przesłanki wniesienia prośby o przywrócenie terminu, dopełnieniu czynności, dla której ustanowiono przywracalny termin, ale negatywnej oceny przez organ uprawdopodobnienia braku winy; dochowany musi być w tym wypadku nieprzywracalny termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.
Po trzecie, właściwy organ może pozostawić bez rozpoznania wniosek o przywrócenie terminu w sytuacji, kiedy zainteresowany wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu nie dopełni czynności, dla której termin został ustanowiony. Niezachowanie nieprzywracalnego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu skutkować będzie wydaniem postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.
Wniosek o przywrócenie terminu odpowiadać powinien minimum wymogów formalnych określonych w art. 63 par. 1, par. 2 i par. 3 Kpa, które w tym wypadku znajdują swe zastosowanie. Wniosek, o jakim mowa, może być wniesiony pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu /przypis autora glosy: Ustne złożenie takiego wniosku obliguje organ administracji publicznej na podstawie art. 67 par. 2 pkt 1 Kpa do sporządzenia protokołu. Pisemna dokumentacja wniesienia przez uprawniony podmiot określonego żądania stanowi gwarancję przestrzegania przez organ zasady skargowości. Z tej przyczyny oraz z uwagi na trudności w identyfikacji osoby składającej wniosek przepis art. 63 par. 1 Kpa nie dopuszcza składania podań /żądań, wyjaśnień, odwołań, zażaleń/ w drodze telefonicznej/. Zgodnie z art. 63 par. 2 in fine Kpa przepisy szczególne mogą stawiać dodatkowe wymagania wobec ustalonego, zgodnie z zasadą ograniczonego formalizmu, podstawowego standardu stawianego w powołanych wyżej przepisach wobec podań /żądań, wyjaśnień, odwołań zażaleń/. W przypadku wniosku o przywrócenie terminu takim dodatkowym wymogiem będzie określona w art. 58 par. 2 zdanie drugie Kpa powinność jednoczesnego z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu dopełnienia czynności, dla której określony był termin. W przypadku ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania obowiązek ten będzie polegał na jednoczesnym wniesieniu odwołania. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż niedopełnienie obowiązku jednoczesnego dokonania czynności skutkować może tylko, na co Sąd trafnie zwraca uwagę, koniecznością zastosowania procedury z art. 64 par. 2 Kpa, polegającej na wezwaniu wnoszącego wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej, której w terminie nie dokonał /w tym przypadku wezwania do wniesienia odwołania od decyzji/, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu. W żadnym przypadku nie zachodzi tu możliwość wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu.
W orzecznictwie NSA oraz w doktrynie zaznaczało się niejednolite stanowisko odnośnie do formy prawnej pozostawienia podania bez rozpoznania. W wyroku z dnia 16 kwietnia 1986 r., III SAB 14/85 /OSPiKA 1988 z. 1 poz. 23 z glosą Z. Kmieciaka/ Sąd sformułował tezę, iż pozostawienie żądania strony bez rozpoznania na podstawie art. 64 par. 2 Kpa nie rozstrzyga wprawdzie sprawy co do jej istoty, lecz kończy postępowanie w danej instancji, zgodnie zatem z art. 104 Kpa, czynność ta musi być podjęta w formie decyzji. Przeciwne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 3 września 1992 r. III SA 1407/92 /OSP 1994 z. 6 poz. 104 z glosą M. Wierzbowskiego/ stwierdzając, iż pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji administracyjnej, co ma ten skutek, że skarga na tę czynność organu administracyjnego nie jest dopuszczalna. Zdarzały się też w orzecznictwie stanowiska wskazujące, że pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi jedną z postaci niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 Kpa /Wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r., III SA 1161/97; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1998 r., III SA 484/97 - nie publ./. Za brakiem podstaw do wydawania decyzji o pozostawieniu podania bez rozpoznania opowiedzieli się W. Dawidowicz /[w:] W. Dawidowicz: Zarys procesu administracyjnego. Warszawa 1989 str. 91-92/, Z. Janowicz /[w:] Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995 str. 174-175/ i J. Zimmermann /[w:] J. Zimmermann: Glosa do wyroku NSA z dnia 3 listopada 1992 r., IV SA 1377/91 - OSP 1993 z. 10 poz. 205/.
Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00 /OSNAPU 2000 nr 19 poz. 702, aprobująca glosa B. Adamiak - OSP 2000 z. 1 poz. 12/ podjętej z inicjatywy Rzecznika Praw Obywatelskich przyjął, iż pozostawienie podania bez rozpoznania nie wymaga decyzji administracyjnej. Powołana uchwała Sądu Najwyższego z racji na swe lakoniczne uzasadnienie nie rozwiewa dotychczasowych wątpliwości odnośnie do podnoszonej materii. Nie bez znaczenia jest okoliczność, iż nadanie pozostawieniu bez rozpoznania określonej formy rozstrzygnięcia /decyzji, postanowienia/ służy ochronie praw uczestników postępowania, głównie stron. Trwające na tym tle spory i różnorakie stanowiska orzecznictwa powinny być zakończone drogą stosownej nowelizacji Kpa /przypis autora glosy: Sprawę tę jednoznacznie rozstrzyga w art. 169 par. 4 ordynacja podatkowa, stanowiąc, iż organ podatkowy wydaje decyzję w sprawie pozostawienia podania bez rozpatrzenia./
Praktyka postępowania wynikająca ze sformułowanej przez Sąd tezy znajduje swoje odzwierciedlenie w rozwiązaniach procesu cywilnego. Zgodnie z art. 169 par. 2 Kpc równocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu strona powinna dokonać czynności procesowej. Niedopełnienie tego warunku nie uzasadnia odrzucenia a limine wniosku o przywrócenie terminu, lecz podlega usunięciu w trybie przewidzianym w art. 130 Kpc /Por. B. Dobrzański, M. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Warszawa 1975, str. 285 oraz Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, pod red. K. Piaseckiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, str. 555./, tzn. nieusunięcie braków formalnych pisma procesowego w zakreślonym terminie powoduje zwrócenie go stronie; pismo zwrócone nie wywołuje żadnych skutków prawnych.
Sąd w uzasadnieniu wyraził pogląd, iż skierowana do tego Sądu skarga na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zawierała zarzuty przeciwko decyzji nakazującej w konkretnym przypadku rozbiórkę obiektu gospodarczego. W istocie więc, zdaniem Sądu, skarga ta posiadała elementy pozwalające na uznanie jej także za odwołanie. W ten sposób, jak sugeruje Sąd, należało uznać, iż strona w ten sposób spełniła warunek dopełnienia czynności, dla której określony był termin /art. 58 par. 2 Kpa/. Zapatrywanie to budzi zasadniczy sprzeciw z następujących powodów: skarga do sądu administracyjnego jest samoistnym nadzwyczajnym środkiem prawnym, uregulowanym odrębną ustawą i jej celem jest uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego. Taki charakter skargi nie daje podstaw do przyjęcia, iżby treść skargi powodowała sama przez się usunięcie oznaczonych ułomności postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest ze względu na odrębność i inny przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego identyfikowanie skutków prawnych wniesienia skargi z uzupełnieniem braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w postępowaniu administracyjnym /Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego analizuje J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 260 i nast. Por. też uwagi T. Wosia: Postępowanie sądowoadministracyjne (...), str. 38 i nast./. Braki takie mogą być usuwane tylko w trybie i w granicach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.