Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./, Wojewoda P. stwierdził nieważność:
1/ uchwały (...) Zarządu Województwa P. z dnia 31 października 2000 r. w sprawie ustalenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie ustalenia wysokości dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom i dyrektorom placówek oświatowych, prowadzonym przez Samorząd Województwa P., 2/ uchwały (...) Zarządu Województwa P. z dnia 3 października 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom i dyrektorom placówek oświatowych, prowadzonych przez Samorząd Województwa P., 3/ uchwały (...) Zarządu Województwa P. z dnia 24 października 2000 r. zmieniającej uchwałę o ustaleniu wysokości dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom i dyrektorom placówek oświatowych, prowadzonych przez Samorząd Województwa P. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, co następuje:
Dnia 6 listopada 2000 r. do Wojewody P. wpłynęły uchwały (...), Zarządu Województwa P. dotyczące ustalenia wysokości dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom i dyrektorom placówek oświatowych, prowadzonym przez Samorząd Województwa P. Przeprowadzona analiza powyższych uchwał wykazała, iż zostały one podjęte z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./, a także ustawy o samorządzie województwa. Podejmując przedmiotowe uchwały Zarząd Województwa P. nie zachował procedury przewidzianej w art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.
Stosownie do postanowień powyższego artykułu, ogólnokrajowa organizacja międzyzwiązkowa, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy mają prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów wykonawczych do tych ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty powyższych aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni.
Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe uchwały Zarządu Województwa P. podjęte zostały na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ i stanowią akty wykonawcze do tej ustawy, przy ich podejmowaniu powinna mieć zastosowanie procedura określona w art. 19 ustawy o związkach zawodowych. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, iż co prawda treść przedmiotowych uchwał była przedmiotem negocjacji i uzgodnień z przedstawicielami NSZZ "Solidarność", Związku Nauczycielstwa Polskiego i "Solidarności 80" zakończonych podpisaniem porozumienia z NSZZ "Solidarność" POiW w B., to jednak Zarząd Województwa P. nie skierował projektów przedmiotowych uchwał do odpowiednich władz wyżej wymienionych związków zawodowych z określeniem terminu przedstawienia opinii, i tym samym zostały naruszone przepisy art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych.
Ponadto uchwały te powinny zostać podjęte przez Sejmik Województwa P., nie zaś przez Zarząd, gdyż stanowią one akty prawa miejscowego. Zgodnie zaś z przepisem art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa stanowienie takich aktów należy do wyłącznej właściwości sejmiku województwa. W świetle powyższego, stwierdzenie nieważności przedmiotowych uchwał Zarządu Województwa P. jest zasadne.
W skardze do NSA Zarząd Województwa P. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając:
1/ naruszenie wynikającej z art. 6 Kpa zasady praworządności, nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa, poprzez błędne przyjęcie, że sejmik województwa jest organem właściwym do określania stawek dodatków za pracę w trudnych warunkach;
2/ naruszenie wynikającej z art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej poprzez przyjęcie, że Zarząd Województwa P. nie skierował projektów uchwał, będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, do konsultacji ze związkami zawodowymi.
W obszernym uzasadnieniu skargi, a także w dodatkowym piśmie procesowym z 26 lutego 2001 r., pełnomocnik Skarżącego podniosła następujące argumenty:
1/ akt prawa miejscowego powinien dotyczyć pewnej abstrakcyjnie określonej grupy osób, np., wszystkich mieszkańców, wszystkich pracowników samorządowych zatrudnionych w administracji samorządowej danej jednostki samorządu terytorialnego, wszystkich podatników, czy też wszystkich nauczycieli. W przedmiotowej sprawie uchwały będące przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody P. dotyczyły nauczycieli tylko jednej placówki oświatowej, dla której organem prowadzącym szkołę jest Samorząd Województwa P. - Kolegium Języków Obcych w S. - tylko nauczyciele tej placówki prowadzący zajęcia dydaktyczne w języku obcym otrzymują dodatki za pracę w trudnych warunkach. Nie można uchwałom tym zatem przypisać cechy powszechności, ponieważ nie dotyczyły abstrakcyjnie określonej kategorii podmiotów znajdujących się na całym obszarze /bądź jego części/ działania Samorządu Województwa P. - w tym wypadku wszystkich nauczycieli.
2/ kolejną cechą aktu prawa miejscowego jest wydanie go na podstawie konkretnego upoważnienia. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela /t.j. Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./ organ prowadzący szkolę będący jednostką samorządu terytorialnego określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy. Przepis powyższy nie stanowi zatem wyraźnie o kompetencji rady gminy, rady powiatu czy też sejmiku województwa do stanowienia stosownych regulaminów. "Podmiot, który wyposaża się w kompetencje do wydania określonego aktu wykonawczego, można wskazać nazwą własną przysługującą danemu podmiotowi /np. Minister Spraw Zagranicznych, Prezes Rady Ministrów/ albo nazwą rodzajową /np. senat szkoły wyższej, wojewoda/" /Wronkowska S., Zieliński M., Zasady techniki prawodawczej, Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, str. 92/. Gdyby celem ustawodawcy było nadanie przedmiotowym regulaminom przymiotu aktu prawa miejscowego, art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela stanowiłby o kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, nie zaś o "organie prowadzącym szkołę będącym jednostką samorządu terytorialnego". Z powyższego wynika, że sejmik województwa nie został wyposażony w kompetencję do stanowienia regulaminów określających wysokość dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy dla nauczycieli. Konsekwencją takiego sformułowania art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela w związku z art. 41 ustawy o samorządzie województwa, statuującym zasadę domniemania kompetencji na rzecz zarządu województwa, jest przyznanie zarządowi województwa wykonywania zadań należących do samorządu województwa, nie zastrzeżonych na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z uwagi na to regulamin /nowelizowany/, którego dotyczą uchwały Zarządu Województwa P., a których nieważność stwierdziła Wojewoda P., nie miały i nie mają przymiotu aktu prawa miejscowego.
3/ podniesiony przez Wojewodę P. zarzut nie wyznaczenia 30-dniowego terminu na przedstawienie opinii jest bezzasadny z uwagi na wskazane w skardze konkretne terminy spotkań z przedstawicielami ogólnokrajowych organizacji związkowych, a także ogólnokrajowych związków zawodowych, świadczące o ponad czteromiesięcznym okresie czasu na przedstawienie opinii przez związki zawodowe. Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu stwierdza o obowiązku "umożliwienia wypowiedzenia się" w ustawowym terminie, nie zaś o obowiązku jego wyznaczenia. Zarzut podpisania porozumienia jedynie z NSZZ "Solidarność" jest bez znaczenia z uwagi na brak ustawowego obowiązku podpisywania tego typu porozumień. Wojewoda P. zakwestionowała prawidłowość zasięgnięcia opinii przedstawicieli ogólnokrajowych organizacji związkowych, a także ogólnokrajowych związków zawodowych utrzymując natomiast w mocy uchwały organów innych jednostek samorządu terytorialnego z terenu województwa P., które w ogóle nie konsultowały przedmiotowych regulaminów zgodnie z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ nadzoru podniósł, co następuje:
Z materiałów, jakie podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykazał Marszałek Województwa P. wynika tylko, iż Zarząd Województwa P. prowadził konsultacje dotyczące treści przedmiotowych uchwał z przedstawicielami NSZZ "Solidarność", Związku Nauczycielstwa Polskiego i "Solidarności 80", oraz iż w trybie przepisów ustawy o związkach zawodowych zawarł porozumienie z NSZZ "Solidarność". Z pisma tego wynika, iż przeprowadzone konsultacje i podpisane porozumienie z NSZZ "Solidarność" nie wyczerpuje ustawowego obowiązku skierowania projektów uchwał do odpowiednich władz wszystkich wymienionych wyżej związków zawodowych, z określeniem terminu przedstawienia opinii, i tym samym nie wyczerpano całego trybu określonego art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Zdaniem organu nadzoru dodatki płacowe ustalane są na podstawie aktów prawnych podjętych na podstawie delegacji zawartej w art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela, są aktami wykonawczymi do tej ustawy i stanowią również akty prawa miejscowego.
Naczelny sąd Administracyjny zważy, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 Karty nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli składa się z: 1/ wynagrodzenia zasadniczego, 2/ dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy, 3/ wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, 4/ nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych.
Poszczególne składniki wynagrodzenia nauczycieli określa 1/ bądź minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, w drodze rozporządzenia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego /art. 30 ust. 5 Karty nauczyciela, 2/ bądź organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu /art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela/.
Mając na uwadze okoliczność, iż wynagrodzenie nauczycieli stanowi integralną całość nie można przyjąć stanowiska, że niektóre ze składników wynagrodzenia są ustalane przepisem prawa - rozporządzeniem właściwego ministra, niektóre zaś w drodze regulaminu, nie mającego charakteru aktu normatywnego. Należy zatem przyjąć, iż regulamin wynagradzania nauczycieli określony przez organ prowadzący szkolę, będący jednostką samorządu terytorialnego, ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym oraz o samorządzie województwa.
O ile na szczeblu centralnym jedyną formą i nazwą aktu normatywnego wydawanego przez organy administracji publicznej jest rozporządzenie, o tyle na szczeblu terenowym nazwa ma charakter generalny i zbiorczy - "akty prawa miejscowego" - nie przesądzający formy i nazw wykorzystywanych dla poszczególnych postaci tych aktów. Kwestię tę przesądzają zatem konkretne ustawy wprowadzające poszczególne ich postaci.
Tak czyni również ustawa - Karta nauczyciela zobowiązując organ samorządowy prowadzący szkołę do określenia dla nauczycieli dodatków "w drodze regulaminu". Nie jest to wszakże regulamin pracy konkretnej szkoły, czy regulamin wynagrodzenia w konkretnej szkole, lecz regulamin wynagradzania określonej kategorii nauczycieli. Podjęte przez organ uchwały dotyczyły "ustalenia wysokości dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom i dyrektorom placówek oświatowych, prowadzonym przez Samorząd Województwa P.".
Każdy akt prawny, zawierający normy o charakterze generalnym /czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów/ i abstrakcyjnym /czyli nie "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości/ wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Kryterium powyższemu odpowiadają uchwały, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Skarżącego dotyczą one nie jednej istniejącej szkoły, lecz wszystkich nauczycieli pracujących aktualnie i w przyszłości w trudnych warunkach w placówkach podporządkowanych samorządowi województwa.
Zgodnie z przepisem art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa "na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego". Upoważnienie zawarte w art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela odpowiada dyspozycji tegoż przepisu. O kompetencji sejmiku województwa do stanowienia aktów prawa miejscowego rozstrzyga również art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa. Skoro zatem regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty nauczyciela, jest aktem prawa miejscowego, do jego uchwalenia kompetentny jest sejmik a nie zarząd województwa, albowiem domniemanie kompetencji zarządu /art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/ w takim przypadku nie ma zastosowania. W konsekwencji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem, albowiem uchwały zostały podjęte przez niewłaściwy organ samorządu.
Co się tyczy procedury opiniowania projektów aktów prawnych przez odpowiednie władze statutowe związków zawodowych, na podstawie art. 19 ustawy o związkach zawodowych, stwierdzić należy, iż projekt uchwał został zaopiniowany w sposób niewątpliwy przez Regionalną Sekcję Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność". Co do innych związków, z którymi podjęto uzgodnienia trudno mówić o zachowaniu procedury określonej przepisem art. 19 ust. 2 pomimo prowadzonych negocjacji. Powołany przepis w sposób szczegółowy reguluje procedurę i skutek polegający na rezygnacji związku z prawa wyrażenia opinii wiąże jedynie z nieprzedstawieniem opinii we wskazanym przez organ terminie /nie krótszym jednak niż 30 dni/. Samo podjęcie negocjacji bez wyznaczenia terminu do przedstawienia opinii nie może być uznane za spełnienie obowiązku z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd skargę, jako bezzasadną, oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Glosa. Wojciech Chróścielewski i Jan Paweł Tarno.
- W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa /art. 87 ust. 2 Konstytucji/, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej /por. np. E. Ochendowski: Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999 str. 101; W. Chróścielewski. Akt administracyjny generalny. Łódź 1994 str. 144 i nast.; B. Jaworska-Dębska [w:] Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl: Prawo administracyjne - pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie. Warszawa 2000 str. 157-158/. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie /art. 94 Konstytucji/. Stanowią one integralny element obowiązującego systemu prawa.
Należy podkreślić, że Konstytucja nie wprowadza jednolitej nazwy na określenie aktów wykonawczych w stosunku do ustaw wydawanych na szczeblu lokalnym /Na szczeblu centralnym akt taki określany jest mianem rozporządzenia/, lecz posługuje się mianem o charakterze zbiorczym - "akty prawa miejscowego". Nazwy konkretnych aktów prawa miejscowego mogą więc wynikać z poszczególnych ustaw zawierających upoważnienie do ich wydania. Prowadzi to do wniosku, że akty te mogą występować pod różnymi nazwami /uchwała, statut, regulamin, zarządzenie, rozporządzenie, porozumienie, itd./. W konsekwencji należy przyjąć, że nazwa nagłówkowa jest obojętna z punktu widzenia kwalifikowania danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego /H. Rot, K. Siarkiewicz: Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, str. 14/.
W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane w kilku ustawach, a mianowicie:
- w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowione przez gminę" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591, dalej ustawa o samorządzie gminnym/;
- w rozdziale 4 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez powiat" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1590, dalej - ustawa o samorządzie powiatowym./;
- w rozdziale 8 zatytułowanym "Akty prawa miejscowego stanowionego przez samorząd województwa" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592, cyt. dalej jako "ustawa o samorządzie województwa/.
Jak już wspomniano, akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie upoważnienia ustawowego. Może być ono zawarte zarówno w wymienionych wyżej "ustawach samorządowych", jak i w ustawach szczególnych.
Na podstawie "ustaw samorządowych", z wyjątkiem ustawy o samorządzie województwa /Na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /t.j. Dz.U. 2001 nr 80 poz. 872, ost. zm. Dz.U. nr 128 poz. 1407/ uprawnienie do wydawania przepisów porządkowych na terenie województwa posiada wojewoda/, mogą być wydawane przepisy porządkowe oraz przepisy regulujące kwestie związane z wewnętrznym ustrojem jednostki samorządu terytorialnego, organizacją urzędów i instytucji oraz zasadami zarządu mieniem danej jednostki, a także z korzystaniem z należących do niej obiektów i urządzeń. Charakter tych ostatnich przepisów wywołuje jednak poważne wątpliwości dotyczące tego, czy należy zaliczać je do przepisów prawa wewnętrznego danej jednostki samorządu czy też do przepisów prawa powszechnie obowiązującego na jej terenie /por. np. Z. Leoński: Zarys prawa administracyjnego. Działalność administracji. Warszawa 2001 str. 24-25/. Poważne rozbieżności poglądów wywoływała w literaturze zwłaszcza kwestia charakteru prawnego norm statutowych - czy należy zakwalifikować je do kategorii przepisów wewnętrznych czy też powszechnie obowiązujących /por. np. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, Z. Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995 str. 89-90 i powołaną tam literaturę/. Niezależnie od wspomnianych rozbieżności poglądów /normy statutowe dotyczą przecież wewnętrznego ustroju konkretnej gminy, powiatu czy województwa/, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przepisy statutu mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. W wyroku z dnia 14 listopada 1996 r. II SA 924-931/96 /ONSA 1997 Nr 4 poz. 164; por. też wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r. II SA 1474-1477/94 - ONSA 1995 Nr 4 poz. 175/ uznano, że "statut gminy należy do kategorii przepisów gminnych i może być zaskarżony do sądu administracyjnego przez każdy podmiot, który ma w tym interes prawny".
Przepisy porządkowe mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego na szczeblu gminy lub powiatu. Upoważnienie do ich wydawania zostało zawarte odpowiednio w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i 41 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W świetle wskazanych norm muszą być spełnione dwie przesłanki, aby stanowienie przepisów porządkowych było dopuszczalne. Po pierwsze, mogą być one wydawane jedynie w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie, uregulowanie takie musi być niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przepisy te mają charakter odrębnych regulacji lokalnych, stanowionych w oparciu o generalne upoważnienie ustawowe /por. K. Byjnoch, J. Sulimierski, J. P. Tarno; Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa. Warszawa 2000, str. 88 i nast./, ich naruszanie zaś może być zabronione pod karą grzywny, wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Ustawy szczególne - inne ustawy niż ustawy samorządowe - mogą upoważniać /i czynią to/ - organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, iż przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym wszakże do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części.
Upoważnienie zawarte w owych ustawach powinno określać organ właściwy do wydania danego aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Projekty omawianych tu aktów prawa miejscowego wymagają uprzedniego zaopiniowania przez ogólnokrajową organizację międzyzwiązkową, a także ogólnokrajowy związek zawodowy reprezentatywny dla pracowników większości zakładów pracy stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm.; obecnie obowiązuje tekst jednolity tej ustawy - Dz.U. 2001 nr 79 poz. 854, ost. zm. Dz.U. nr 128 poz. 1405 - uprawnienia do opiniowania aktów normatywnych powierzone zostały organizacjom związkowym reprezentatywnym w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego - Dz.U. nr 100 poz. 1080/ w zakresie, w jakim ich treść dotyczy zadań związków zawodowych. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały nim dotkniętej /wyrok NSA z dnia 19 grudnia 1991 r. SA/Kr 1512/91 - Wspólnota 1993 nr 12 str. 17/.
Wskazane wcześniej ustawy samorządowe regulują również tryb stanowienia prawa miejscowego. Stanowienie aktów prawa miejscowego należy do wyłącznej kompetencji rady /sejmiku/, o ile szczególny przepis ustawy nie stanowi inaczej - odpowiednio art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym 42 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 18 pkt 1 ustawy o samorządzie województwa. Kompetencji tej organ stanowiący i kontrolny jednostki samorządu terytorialnego nie może przenieść na zarząd Wyrok NSA z dnia 23 października 1992 r., SA/Wr 1057/92 - ONSA 1992 Nr 3 poz. 94/. Uchwały zawierające przepisy prawa miejscowego są podejmowane przez radę /sejmik/ zwykłą większością głosów w obecności przynajmniej połowy radnych, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym.
Z punktu widzenia tezy komentowanego wyroku zasadnicze znaczenie mieć musi rozróżnienie pomiędzy przepisami aktów prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego a przepisami prawa wewnętrznego obowiązującymi na jej obszarze. Ustawa o samorządzie gminnym do 1.01.2001 r. posługiwała się terminem "przepisy gminne", stanowiąc w art. 40 ust. l, iż są to przepisy "powszechnie obowiązujące na obszarze gminy". Obecnie w tym samym przepisie zastąpiono określenie "przepisy gminne", określeniem - "akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze gminy". Z faktu wykreślenia z tego przepisu kwalifikatora "powszechnie obowiązujące" wyprowadza się w piśmiennictwie wniosek, iż do prawa miejscowego nie zalicza się aktów prawa wewnętrznego /por. J. Jagoda: Czy regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, Samorząd Terytorialny 2001 nr 9 str. 33-34/. Należy wziąć pod uwagę, że art. 87 ust. 2 Konstytucji w sposób nie budzący wątpliwości stanowi, że akty prawa miejscowego są "źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły".
Nie ulega jednak najmniejszej wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić także przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą prawną ich wydawania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych /por. W. Chróścielewski: Akt administracyjny (...), str. 26/. Warunkiem jednak wydawania takich przepisów jest nieobjęcie danego zagadnienia - jego zakresu przedmiotowego - regulacją ustawową. Uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym /por. S. Rozmaryn: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964, str. 221 nast.; W. Chróścielewski: Akt administracyjny (...), str. 26/. Dodać trzeba, że w literaturze mocno akcentuje się, że przepisy prawa wewnętrznego "nie stwarzają (...) praw podmiotowych organów i jednostek zewnętrznych" /H. Rot, K. Siarkiewicz: op. cit., str. 65/.
- Powyższe rozważania pozwalają z całą stanowczością stwierdzić, że zarówno rozstrzygnięcie zawarte w głosowanym wyroku, jak i sformułowana w nim teza są trafne i znajdują pełne uzasadnienie zarówno w świetle obowiązujących przepisów, jak i poglądów doktryny. Zasadnie skład orzekający Sądu zauważył, że w drodze ustawy zostały określone elementy składające się na wynagrodzenie nauczycieli - art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. 1997 nr 56 poz. 357 ze zm./. Natomiast do określenia poszczególnych składników wynagrodzenia nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego upoważniono:
a/ na szczeblu centralnym - ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy obowiązany jest to uczynić w drodze rozporządzenia /art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela/;
b/ na szczeblu terenowym - organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, który ma to uczynić w drodze regulaminu /art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela/.
Wskazane tu przepisy niewątpliwie stanowią upoważnienie ustawowe do wydania przepisów wykonawczych. Takie upoważnienia skierowane do różnych organów, w tym również do organów terenowych, nie są niczym nowym ani też dziwnym na gruncie prawa administracyjnego. Należy wszak pamiętać, że jedną z cech charakterystycznych systemu źródeł tego prawa jest zróżnicowanie, w pewnych zakresach, treści uregulowań prawnych, dotyczących takich samych rodzajowo spraw. Dopuszczenie niejednakowej reglamentacji administracyjnoprawnej takich samych kategorii stosunków społecznych ma przede wszystkim na celu tworzenie prawa maksymalnie dostosowanego do uwarunkowań miejscowych i szybciej reagującego na zmiany sytuacji lokalnej /J. Boć /red./: Prawo administracyjne, Wrocław 1998, str. 77/. Wskazuje się również na potrzebę stworzenia organom samorządu terytorialnego odpowiednio szerokiej sfery, w której mogłyby one spełniać postawione przed nimi zadania. Wymaga to niekiedy odrębnej regulacji prawnej /H. Rot, K. Siarkiewicz: op. cit., str. 27/.
Zacytowane przepisy uniemożliwiają przyjęcie stanowiska, iż regulamin wynagradzania nauczycieli ma charakter przepisów prawa wewnętrznego. W literaturze próbuje się wykazać, że przepisy takich regulaminów adresowane są wyłącznie do podmiotów podporządkowanych podmiotowi stanowiącemu i dlatego nie mają charakteru powszechnie obowiązującego /J. Jagoda: op. cit., str. 34/. Idąc tokiem tego rozumowania należałoby uznać, że także rozporządzenie ministra jest aktem prawa wewnętrznego, jest bowiem adresowane do podporządkowanych mu podmiotów - szkół i nauczycieli. Trafnie podniesiono w uzasadnieniu komentowanego wyroku, iż będący przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego regulamin nie dotyczy wynagradzania w konkretnej szkole, ale jest to "regulamin wynagradzania określonej kategorii nauczycieli. Podjęte przez organ uchwały dotyczyły "ustalania wysokości dodatku za pracę w trudnych warunkach nauczycielom i dyrektorom placówek oświatowych, prowadzonym przez Samorząd Województwa P.". Nie jest przy tym istotne, czy w konkretnych warunkach regulamin ten miał zastosowanie w praktyce do jednej czy też większej liczby szkół. Jego normy miały bowiem charakter norm generalnych i abstrakcyjnych - nie konsumujących się przez jednokrotne zastosowanie.
Organy, do których adresowany jest przepis art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obowiązane są do przestrzegania procedur związanych ze stanowieniem prawa. W szczególności organy te nie mogą cedować przyznanych mu kompetencji na inny podmiot. Obowiązane są również skierować założenia albo projekty tychże aktów prawnych do odpowiednich władz statutowych związku zawodowego, określając termin przedstawienia opinii, nie krótszy jednak niż 30 dni. Niedopełnienie tych warunków stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące sankcją, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Mówiąc innymi słowy, uchwały Zarządu Województwa P. były sprzeczne z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności.
Na koniec zauważyć należy, iż użyte w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela sformułowanie "organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego" jest wyjątkowo niefortunne z językowego punktu widzenia. Nie ma ono wiele wspólnego z poprawną polszczyzną. Nasuwać może także wątpliwości na gruncie "ustaw samorządowych". Jednostka samorządu terytorialnego nie jest przecież żadnym organem - za to działa za pośrednictwem swych organów. Nie może jednak budzić wątpliwości fakt, że nie zarząd jednostki samorządu, ale rada lub sejmik są organami powołanymi do stanowienia prawa - "organami uchwałodawczymi".