Uzasadnienie
W dniu 2 czerwca 1997 r. Juliusz Maciej J. zwrócił się do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr 29/1, położonej we wsi Cz.-K., budynku zagrodowego połączonego z budynkiem gospodarczym oraz oddzielnej stodoły.
Decyzją z dnia 12 czerwca 1997 r. Wójt Gminy K. z powołaniem się na art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w K. z dnia 1 grudnia 1994 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zgłoszonej we wniosku. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż z zapisów planu wynika, że na terenie Wigierskiego Parku Narodowego nowa kolonijna zabudowa zagrodowa lub ogrodnicza może być realizowana wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha użytków rolnych z wyłączeniem 200-metrowego pasa wokół jezior i rzeki Czarnej Hańczy oraz po obu stronach drogi krajowej Suwałki Sejny. Zainteresowany jest właścicielem gospodarstwa o powierzchni 5,89 ha i nie spełnia warunku określonego tekstem planu. Nadto organ dodał, iż zamiar inwestycyjny negatywnie zaopiniowała Dyrekcja Wigierskiego Parku Narodowego.
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podniósł, że zamierzenie inwestycyjne nie zmieni rolnego przeznaczenia gruntów, a czynności z zakresu gospodarowania w indywidualnym gospodarstwie rolnym wyłączone są z zakazów obowiązujących na terenie Wigierskiego Parku Narodowego. Jako właściciel gospodarstwa rolnego indywidualnego skarżący ma wyłączne prawo do decydowania o sposobie gospodarowania. Zaskarżona decyzja ogranicza mu te prawo zagwarantowane Konstytucją i narusza zasady równości podmiotów wobec prawa stawiając w lepszej sytuacji właścicieli gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha.
Decyzją z dnia 6 sierpnia 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji. Wskazał, iż wykonywanie prawa własności podlega ograniczeniom ustawowym, a także wyznaczonym przez zasady współżycia społecznego i społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. Ograniczeniem ustawowym prawa własności są przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 33 tej ustawy stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niezasadne jest powoływanie się przez stronę na rozporządzenie w sprawie utworzenia Wigierskiego Parku Narodowego z 27 czerwca 1988 r., albowiem jego przepisy poza par. 1 dotyczącym utworzenia parku utraciły moc i nie obowiązywały od 29 marca 1997 r. tj. od daty, gdy zaczęło obowiązywać Rozporządzenie Rady Ministrów z 6 marca. 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego.
W wywiedzionej do NSA na tę decyzję skardze Juliusz Maciej J. powtórzył zarzuty odwołania, a nadto dodał, iż uchwała Rady Gminy w K. z dnia 1 grudnia 1994 r. w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego gminy jest sprzeczna z ustawą i Konstytucją i dlatego organy administracji i sądy nie powinny przepisów tej uchwały stosować. Nabyta w 1991 r. przez skarżącego nieruchomość rolna ma powierzchnię 5,89 ha i od początku jest rolniczo użytkowana. Wprawdzie znajduje się na terenie Wigierskiego Parku Narodowego lecz nie jest objęta ochroną ścisłą lub częściową Możliwości wznoszenia zabudowań na terenie parku nie wprowadza też nowe rozporządzenie w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego z 6 marca 1997 r., zgodnie z którym nadto ochroną ścisłą lub częściową można objąć nieruchomość jedynie za zgodą właściciela. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dowolnie wyznaczył kryterium możliwości zabudowy gospodarstw rolnych na terenie gminy. Skarżący powołał się przy tym na art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów podjętej dnia 20 września 1988 r. /III AZP 14/87 - OSN 1989 nr 3 poz. 39/ Naczelny Sąd Administracyjny samodzielnie rozstrzyga o zgodności z prawem decyzji opartej na przepisie prawa miejscowego. Stwierdzając, że przepis prawa miejscowego stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji narusza zasady ustawowe Sąd administracyjny ma prawo odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami samej ustawy /vide: wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1984 r. II SA 1797/83 - ONSA 1984 Nr 1 poz. 1/.
Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji skarżącego polegającej na utworzeniu siedliska dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,89 ha był zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy K. /zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy w K. z dnia 1 grudnia 1994 r./ w brzmieniu "nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha UR, z zastrzeżeniem pkt 4.1 ppkt 2 w rozdziale 6 niniejszego tekstu planu". Zastrzeżenie powyższe to zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej i ustawiania barakowozów i kontenerów w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek. Nie ulega wątpliwości, że teren inwestycji skarżącego znajduje się poza opisaną wyżej strefą ochronną jeziora Wigry. Działka skarżącego, na której zamierzenie inwestycyjne miało być realizowane, leży na obszarze oznaczonym w planie symbolem Rp, stanowiącym teren upraw rolniczych (...). Z wyjaśnień autora planu /Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w S./, przedstawionych na żądanie Sądu wynika, iż u podstaw wprowadzenia zapisu wyłączającego realizację nowej zabudowy kolonijnej we wsi Cz.-K. dla gospodarstw mniejszych niż 10 ha użytków rolnych, legło dążenie do uporządkowania systemu osadniczego obszaru i takie jego ukształtowanie, które ograniczyłoby budownictwo letniskowe realizowane pod pozorem budownictwa zagrodowego na terenach o niezwykle atrakcyjnym i cennym z przyrodniczego i kulturowego punktu widzenia krajobrazie i środowisku (...).
Nie podważając słuszności idei przyświecającej autorowi planu, starającemu się należycie wypełnić zadanie dbałości o ład przestrzenny i uwzględnić wymagania ochrony środowiska, Sąd stwierdza, iż ów cel został wyrażony w przepisie prawa miejscowego w taki sposób, który pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a to nie pozwala Sądowi na jego stosowanie w sprawie.
Kwestionowany skargą zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego różnicuje zakres uprawnień właścicieli nieruchomości na danym terenie przez dozwolenie jednym, a uniemożliwienie innym wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich wolą i przeznaczeniem gruntu. Powyższe godzi w konstytucyjnie zagwarantowaną zasadę równości wobec prawa /art. 32 ust. 1 Konstytucji RP/. Treść zawartego w zapisie planu ograniczenia prawa własności /zakaz realizacji zagrody dla potrzeb gospodarstwa rolnego/ jest tak daleko idąca, że narusza istotę tego prawa, czego zabrania Konstytucja RP, stanowiąc w art. 31 ust. 3, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku prawnego, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Konstytucja RP gwarantując w art. 64 prawo każdego do własności akcentuje raz jeszcze zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i minimalizacji ustawowych jej ograniczeń.
Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu na cele produkcji rolnej oznacza dla właściciela terenu uprawnienie do jego wykorzystania w sposób zapewniający jak najlepsze efekty gospodarcze, w tym do utworzenia siedliska. Jego wzniesienie nie zmieni rolnego charakteru gruntów /vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1996 r. III CZP 47/96 - Wokanda 1996 nr 7 i art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz.U. nr 16 poz. 78/. W wyroku z dnia 1 kwietnia 1993 r. /IV SA 204/93 - ONSA 1993 Nr 3 poz. 84/ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, iż organ uchwalający miejscowy plan ogólny, określając warunki przestrzennego zagospodarowania oraz cele i zasady polityki przestrzennej, nie jest uprawniony do określania kręgu podmiotów mogących realizować przewidzianą w planie zabudowę terenu. Nałożenie warunku godzącego w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa czyni ów warunek nieobowiązującym i pozwala na dokonanie przez Sąd oceny zamierzenia inwestycyjnego poprzez pryzmat tych zapisów prawa miejscowego, które nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawa oraz z punktu widzenia ewentualnych zakazów ustawowych.
Jak wyżej zwrócono uwagę planowane siedlisko miałoby powstać poza strefą ochronną jeziora a zatem nie naruszony by został zakaz wynikający z rozdziału 6 tekstu planu pkt 4.1 ppkt 2. Pozostaje zatem ocena zamierzenia w świetle przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j.: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ oraz ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 1991 nr 114 poz. 492/. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska zabrania budowy lub rozbudowy obiektów wpływających szkodliwie na środowisko na obszarach wymagających szczególnej ochrony /art. 73 ust. 1 pkt 1/, budowy lub rozbudowy zakładów produkcyjnych lub usługowych stwarzających zagrożenie dla zdrowia ludzkiego na terenach objętych granicami administracyjnym miast bądź w obrębie zwartej zabudowy wsi /art. 73 ust. 1 pkt 2/ i wznoszenia w pobliżu morza, jezior, innych zbiorników wodnych, rzek i kanałów, krajobrazowych punktów widowiskowych lub na terenach o szczególnych walorach krajobrazowych obiektów budowlanych naruszających walory krajobrazowe środowiska, uniemożliwiających do nich dostęp albo utrudniających lub uniemożliwiających zwierzętom dziko żyjących dostęp do wód /art. 73 ust. 1 pkt 3 ustawy/. Ust. 3 art. 73 ustawy stanowi, iż opisane wyżej ograniczenia w zagospodarowaniu terenu uwzględnia się w planach zagospodarowania przestrzennego i decyzjach o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Cytowane zapisy ustawy nie dały uprawnienia do wprowadzania zróżnicowania podmiotowego inwestorów gdyż zakazy dotyczą wszystkich mając charakter przedmiotowy. W stanowiącym podstawę niniejszej decyzji planie zagospodarowania przestrzennego znalazły one odzwierciedlenie w zakazie budowy na terenie strefy ochronnej jeziora Wigry. Szkodliwość wpływu konkretnej inwestycji na środowisko winna być w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceniana indywidualnie poprzez pryzmat obowiązujących w tym zakresie przepisów, wydanych z upoważnienia art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Takiej kontroli winno być też poddane przez organ zamierzenie inwestycyjne skarżącego.
Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. określająca zasady ochrony przyrody, wskazując w art. 37 czego w szczególności mogą dotyczyć wprowadzone w odniesieniu do przyrody ograniczenia i zakazy i mówiąc o zakazach inwestycyjnych /ust. 1 pkt 23/, również opisuje je jedynie przedmiotowo, wprost nie zabraniając wznoszenia zabudowań służących do gospodarowania w gospodarstwach rolnych /art. 36 ust. 1 ustawy/. Podobnych zakazów nie wprowadza też obowiązujące w dacie rozpatrywania wniosku skarżącego Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 marca 1997 r. w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego /Dz.U. nr 24 poz. 124/, które w par. 4 stanowi, iż obszary parku mogą być objęte ochroną ścisłą lub częściową, z tym że obszary o zwartej zabudowie, nieruchomości Skarbu Państwa będące przedmiotem użytkowania wieczystego oraz nieruchomości nie stanowiące własności Skarbu Państwa mogą być objęte ochroną ścisłą lub częściową wyłącznie za zgodą właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy, a par. 5 ust. 2 wyłącza zakazy wymienione w ust. 1 w przypadku prowadzenia gospodarki rolnej na gruntach nie objętych ochroną ścisłą i częściową.
Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stoi na stanowisku iż zabezpieczenia walorów krajobrazowych otoczenia w przypadku zabudowy rolniczej na terenach wchodzących w skład parku służyć winna kontrola rozwiązań architektonicznych przyjętych w projekcie budowlanym, zapobiegająca zabudowie letniskowej pod szyldem zagrodowej. Na etapie ustalenia warunków zabudowy niedopuszczalne i przedwczesne jest wysuwanie pod adresem inwestora zarzutu pozorności jego działań. Wprowadzona zakwestionowanym przez Sąd zapisem planu bariera obszarowa wydaje się zresztą łatwa do ominięcia, co czyni izulorycznym osiągnięcie celu przyświecającego zamierzeniom miejscowego ustawodawcy, w czym utwierdzają chociażby przedłożone przez skarżącego fotografie obrazujące zabudowę zatoki Krzyżańskiej jeziora Wigry (...).
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji /art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu administracji obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez stronę, w tym zastępstwa procesowego przed NSA /art. 55 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/.