Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania Wincentego W., pełnomocnika Hanny Bożeny B. i Karola B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia 9 sierpnia 2001 r. (...) w sprawie odmowy ustalenia odszkodowania za działkę oznaczoną nr 12078/20 o pow. 0,2585 ha położoną w Ł., wydzieloną i przejętą na rzecz Miasta Ł. pod ulicę /obecnie/ T. z M., Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił, co następuje:
Zaskarżoną decyzją Prezydent Miasta Ł. odmówił Hannie Bożenie i Karolowi małżonkom B. ustalenia odszkodowania za działkę oznaczoną nr 12078/20 o pow. 0,2585 ha, która została wydzielona pod nowoprojektowaną ulicę podczas opracowania projektu podziału na działki budowlane nieruchomości stanowiącej ich współwłasność, położonej w Ł. Projekt podziału został zatwierdzony na wniosek współwłaścicieli decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 20 marca 1995 r. (...), wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. Grunt wydzielony pod budowę ulicy stał się z mocy prawa własnością Miasta Ł. z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. z dniem 25 marca 1995 r.
Od decyzji Prezydenta Miasta Ł. złożył odwołanie pełnomocnik stron - Wincenty W. Wnosił o uchylenie wymienionej decyzji w całości i ustalenie zgodnie z wnioskiem stron odszkodowania za działkę nr 12078/20, stanowiącą obecnie ulicę T. z M. W uzasadnieniu odwołania podał, że w myśl art. 10 ust. 5 ww. ustawy "grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Pełnomocnik wyjaśnił dalej, powołując się na orzecznictwo NSA, że powyższy przepis nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracyjny od ustalenia odszkodowania za przejmowaną /wywłaszczoną/ nieruchomość, a ewentualne rozporządzenie przez byłych właścicieli ustalonym dla nich odszkodowaniem jest odrębną kwestią, pozostającą bez wpływu na legalność decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Pełnomocnik podał też, że w tym zakresie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz orzecznictwo NSA per analogiom potwierdza obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji zważył, co następuje:
Wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w oparciu o art. 10 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oznaczało - zgodnie z wyraźnym brzmieniem tego przepisu - że z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela przechodzą na własność gminy za odszkodowaniem, które powinno być ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sprecyzowanie tych zasad nastąpiło w art. 55 i następnych ustawy, zaś stosownie do przepisów art. 53 ust. 3 ustawy organ orzekający mógł za zgodą dotychczasowego właściciela nieruchomości odroczyć ustalenie odszkodowania na okres 3 miesięcy (...) i wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, co stanowiło odstępstwo od zasady, że decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać w szczególności m.in. ustalenie odszkodowania /art. 53 ust. 4/.
Stosownie do wniosku małż. B. z dnia 16 marca 1995 r. o zatwierdzenie projektu podziału działek nr 12077 i nr 12078/2, podpisanego przez oboje zainteresowanych oraz zawierającego oświadczenie o wyrażeniu zgody na nieodpłatne przekazanie dla miasta gruntów przeznaczonych pod drogi, Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z dnia 20 marca 1995 r. (...) zatwierdził projekt podziału opisanej nieruchomości na 22 działki, z których jedna została przeznaczona pod projektowaną ulicę - obecnie T. z M. Decyzja nie orzeka o odszkodowaniu, ani też nie odracza za zgodą stron terminu ustalenia odszkodowania. W jej uzasadnieniu podano, że "stosownie do złożonego wniosku przez małżonków B. przejęcie tej działki na rzecz Miasta Ł. następuje nieodpłatnie". To sformułowanie nie wywołało żadnego oddźwięku ze strony wnioskodawców. Strony nie wniosły odwołania od tej decyzji, natomiast za zgodą stron decyzję opatrzono klauzulą ostateczności z datą 25 marca 1995 r., a więc przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. W związku z tym należy zaznaczyć, że wykładania funkcjonalna przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, stosowanych w przedmiotowej sprawie poprzez odesłanie do nich, pozwala wnioskować, że treść art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyłączała możliwości ustalenia odszkodowania w drodze umowy za grunty przeszłe na własność miasta. W omawianym przypadku, w wyniku złożenia oferty dotyczącej odszkodowania, oraz jej przyjęcia przez Zarząd Miasta, taka umowa została zawarta.
Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ stan prawny dotyczący problemu ustalania odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, uległ zmianie. W art. 98 ust. 3 ustawy obecnie normującym tę kwestię zapisano wprost, że za grunty wydzielone pod drogi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Przepis ten jest źródłem zobowiązania powstającego w wyniku uzgodnień. W przedmiotowej sprawie uzgodnienia takie zostały zawarte. Wobec braku wymogów co do formy tych uzgodnień można uznać, że ich wyrażenie w formie pisemnej stało się przydatne dla celów dowodowych. Zobowiązania są regulowane przez przepisy kodeksu cywilnego, zatem kwestia ich oceny nie należy do postępowania administracyjnego.
Reasumując, w przedstawionym stanie prawnym nie można wyprowadzić wniosku, że przepisy art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zwłaszcza przepisy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dają podstaw do odstąpienia przez organ administracyjny od ustalenia odszkodowania.
Argumentacja pełnomocnika w tym temacie miałaby zastosowanie w przypadku braku uzgodnień, o których wyżej mowa. Tych uzgodnień pełnomocnik jednak zdaje się nie dostrzegać i nie wiąże z nimi żadnych skutków prawnych, dlatego w ocenie organu odwoławczego odwołanie jest nieuzasadnione.
W skardze do NSA pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie ww. decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 1 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powtórzył argumenty podnoszone w odwołaniu. Pełnomocnik zaakcentował pogląd, że przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. nie dają podstaw do odstąpienia od ustalenia odszkodowania za przejmowaną /wywłaszczaną/ nieruchomość.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Ustalenie odszkodowania w formie uzgodnienia oznacza, iż decyzja o wysokości odszkodowania jest w pełni wynegocjonowana między właścicielem a organem. Zgodnie z zasadą autonomii woli podmiotu właściciel, jeżeli ma w tym interes prawny, może uzgodnić z organem, iż nie domaga się odszkodowania.
Przepis art. 98 ust. 3 ustawy ma zastosowanie do oceny zasadności żądania odszkodowania za grunty przejęte pod drogi decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia 20 marca 1995 r. Decyzja powyższa rozstrzygnęła o podziale terenów na działki budowlane oraz o przejęciu działki przeznaczonej pod drogi. Stosownie do wniosku skarżących, przejęcie działki pod drogę nastąpiło nieodpłatnie. A zatem właściciele składający wniosek o podział nieruchomości uzgodnili z organem, iż przejęcie następuje nieodpłatnie. O takiej formie przejęcia organ nadmienił w uzasadnieniu decyzji, a skarżący nie kwestionowali przyjętego rozwiązania.
Brak jest obecnie podstaw do kwestionowania wówczas przyjętego uzgodnienia. Zwrócić należy przede wszystkim uwagę na różnice uregulowań przepisu art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisu art. 98 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Obecnie - zgodnie z art. 98 ust. 3 -na pierwszym miejscu znajduje się ustalenie odszkodowania w trybie uzgodnienia między właścicielem a organem. Dopiero, jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Należy zatem przyjąć, iż powoływane w skardze orzecznictwo NSA z lat 1995-1996, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy z 1995 r. nie daje podstaw do odstąpienia przez organ administracyjny od ustalenia odszkodowania za przejmowaną /wywłaszczaną/ nieruchomość, zachowało swoją aktualność co najwyżej w sytuacjach, gdy odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Orzeczenie nie ma natomiast zastosowania do ustalenia odszkodowania w trybie określonym w art. 98 ust. 3 zd. 1, tj. poprzez uzgodnienie między właścicielem a organem.
Inna interpretacja przepisu art. 98 ust. 3 ustawy prowadziłaby, w rozstrzyganym przypadku, do naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości wyodrębniła 22 działki, w większości budowlane, z których tylko jedna została przeznaczona pod budowę ulicy i przeszła na własność gminy. W wyniku podziału nieruchomości na działki budowlane niewątpliwie wzrosła wartość działek. Gmina wszakże nie pobierała od skarżących opłat adiacenckich. Obecnie, kiedy skarżący wystąpili o wysokie odszkodowania, możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej już się przedawniła. Organ samorządu terytorialnego musiałby ponieść konsekwencje finansowe z tytułu decyzji i powziętej przez organ administracji rządowej, wydanej na wniosek skarżących, deklarujących nieodpłatne przekazanie działki pod budowę ulicy.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.