Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 września 2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w Ł., powołując się na art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał skarżącemu Tadeuszowi Ł. wykonanie do dnia 30 października 2001 r. na istniejącym utwardzeniu części działki nr 11723, położonej w Ł. przy ul. W. 65, od strony działki sąsiada nr 11725, murku betonowego o przekroju 20 cm x 20 cm zapobiegającego odprowadzaniu wód opadowych na sąsiednią nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał następującą argumentację. Na działce skarżącego wzniesiony został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 23 lutego 1987 r. budynek mieszkalny pomiędzy którym a działką nr 11725 została wykonana utwardzona nawierzchnia. Wybetonowana powierzchnia części działki posiada spadek w kierunku działki sąsiada i nie jest płaszczyzną płaską. Ponadto rury spustowe odprowadzające wody opadowe z budynku mieszkalnego skarżącego są skierowane na własną posesję, lecz wybetonowany teren ze spadkiem w kierunku działki sąsiada Józefa N. powoduje spływ wód opadowych na jego działkę. Wobec okoliczności, że przepisy w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i urządzenia zabraniają kierowania i odprowadzana wód opadowych na sąsiednią nieruchomość, koniecznym jest zobowiązanie właściciela działki nr 11723 do wykonania murku betonowego od strony sąsiedniej działki oznaczonej numerem 11725 w celu zapobieżenia spływu wód opadowych z budynku mieszkalnego. Mające zastosowanie w sprawie przepisy art. 61 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowią, że właściciel lub zarządca budynku mieszkalnego jest obowiązany użytkować obiekt zgodnie z przeznaczeniem oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, natomiast z treści przepisów art. 66 ustawy wynika, że w przypadku stwierdzenia, iż obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - właściwy organ wydaje decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Zważywszy na fakt, że omawiane utwardzenie działki w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 9 Prawa budowlanego stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, zachodzą - zdaniem organu - uzasadnione przesłanki do nałożenia na właściciela budynku mieszkalnego obowiązku mającego na celu doprowadzenie tego obiektu do należytego stanu technicznego.
W odwołaniu od tej decyzji Tadeusz Ł. podniósł, że nałożony obowiązek go krzywdzi, gdyż wybudowanie murku zmniejszy szerokość i tak ograniczonego, bo wynoszącego ok. 2,90 m, dojazdu do garażu. Dodał, że utwardzenie podwórka było wykonane po 1969 r. ze spadkiem w kierunku własnej działki a jedynie z upływem czasu i warunków atmosferycznych betonowa nawierzchnia na niedługim odcinku popękała i nachyliła się w kierunku działki sąsiada. W związku z powyższym odwołujący się wniósł o wydanie innej, korzystnej dla obu stron decyzji zaznaczając, że proponował sąsiadowi wykonanie wspólnego ogrodzenia w miejscu rozwalającego się płotu.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził we własnym zakresie oględziny, utrwalając w protokole spostrzeżenia co do stanu technicznego wybetonowanego dojazdu i odbierając stanowiska od stron postępowania, po czym decyzją z dnia 31 października 2001 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną jedynie w części orzekającej o terminie nałożonego obowiązku i określił ten termin na dzień 30 kwietnia 2002 r. a w pozostałym zakresie decyzję organu I instancji utrzymał w mocy z następującą argumentacją.
Przepisy zawarte w par. 28 ust. 2 i w par. 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowią, że dopuszczalne jest, w przypadku braku kanalizacji deszczowej, odprowadzanie wód opadowych na teren własnej działki. Wizje lokalne zarówno organu pierwszej instancji jak i drugiej instancji pozwoliły stwierdzić, że wody opadowe z dachu budynku mieszkalnego są odprowadzane na utwardzony dojazd do garażu, który posiada wyraźny spadek poprzeczny w kierunku działki sąsiedniej, przez co wody opadowe są odprowadzane na działkę nr 11725, stanowiącą własność pana Józefa N. Powyższy fakt świadczy o nieodpowiednim stanie technicznym budynku i związanego z nim urządzenia /dojazdu/, w związku z czym organy nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 66 są zobowiązane do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazując wykonanie murku betonowego o wymiarach 20 x 20 cm, który ma zapobiec odprowadzaniu wód opadowych na działkę sąsiada wybrał najprostszy, najtańszy, najmniej pracochłonny sposób usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości.
Pan Tadeusz Ł. w trakcie wizji przeprowadzonej przez organ odwoławczy w dniu 22.10.2001 r. nie wskazał innego, skutecznego sposobu usunięcia występującej nieprawidłowości. Jednocześnie należy stwierdzić, że nic nie stoi na przeszkodzie aby nakazany do wykonania murek stanowił fundament ogrodzenia między działkami 11723 i 11725, czego domaga się w swoim odwołaniu pan Tadeusz Ł., jednak kwestia jego usytuowania /na granicy czy przy granicy/ pozostaje do rozwiązania bezpośrednio przez pana Tadeusza Ł. w porozumieniu z sąsiadem panem Józefem N. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska pana Tadeusza Ł. zawartego w odwołaniu, że wykonany murek ograniczy swobodny dojazd do działki /szer. dojazdu wynosi obecnie 2,95 cm/. Na dojeździe do garażu, przy płocie od strony działki pana N. złożone są w chwili obecnej elementy konstrukcji stalowej, które nie powodują utrudnień w ruchu pojazdów. Wykonanie murku o wymiarach 20 x 20 cm nie zmniejszy skrajnie dojazdu na tyle, aby uniemożliwić dojazd do garażu. Wskazanej w par. 14 ust. 1 warunków technicznych minimalnej szerokości jezdni wynoszącej 3,0 m nie można odnosić do lokalnych dojazdów wykonanych jako element zagospodarowania indywidualnych działek budowlanych. Ich szerokość, promienie łuków, nośność, zgodnie z par. 15 warunków technicznych, powinna być dostosowana do wymiarów gabarytowych i ciężaru pojazdów, których dojazd do działki jest konieczny, a więc należy uznać, że dopuszczalne jest wykonanie dojazdów o szerokości mniejszej niż 3,0 m.
Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy /"Inwentaryzacja posesji Ł. Mariana i Ł. Tadeusza przy ul. W. w Ł." wykonana w roku 1986/ świadczy, że dojazd do garażu w obecnej formie został wykonany po roku 1986, a nie jak utrzymuje pan Tadeusz Ł. w swoim odwołaniu, w roku 1969, jednak data jego budowy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z uwagi na fakt, że określony w decyzji organu I instancji termin do wykonania obowiązku upłynął przed wydaniem w przedmiotowej sprawie decyzji ostatecznej, decyzję z dnia 12.09.2001 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylono w tej części i wyznaczono nowy realny termin na wykonanie nałożonego obowiązku. W pozostałej części dotyczącej zakresu nałożonego obowiązku organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - nie znajdując przesłanek do jej uchylenia, a tym samym do uwzględnienia odwołania.
W wywiedzionej do NSA na powyższą decyzję skardze Tadeusz Ł. zarzucił jej rażące naruszenie prawa polegające na zakwalifikowaniu sprawy do rozstrzygnięcia w trybie administracyjnym. Organy nadzoru budowlanego nie wykazały bowiem, że mają do czynienia z nienależytym stanem technicznym obiektu budowlanego czy urządzenia związanego z obiektem. Oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią tj. immisje pozostają w sferze stosunków cywilnoprawnych. Stąd działanie na podstawie art. 66 pkt 1 prawa budowlanego było niedopuszczalne i jako takie obarczone jest wadą nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa tj. z powodu podjęcia rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Gdyby nawet było uprawnione to z pewnością nie do określenia terminu wykonania obowiązku, gdyż tego nie przewiduje dyspozycja art. 66 prawa budowlanego. Ponadto zastosowanie tej normy prawnej uwarunkowane byłoby wykazaniem przez organ, że wyłącznie nienależyty stan techniczny, przy wyeliminowaniu innych czynników, jest powodem podejmowania przez organ działań administracyjnoprawnych. Błędne zastosowanie prawa materialnego było następstwem niewyjaśnienia przez organy obu instancji kwestii naturalnego ukształtowania terenu. Zdaniem skarżącego z materiałów geodezyjnych w 1986 r. jednoznacznie wynika, że w rejonie działki skarżącego teren jest ukształtowany z naturalnym spadkiem w kierunku wschodnim. Tak więc nie utwardzenie ale naturalne ukształtowanie terenu jest powodem istniejącego stanu faktycznego. Skarżący zarzucił, iż organ I instancji w ogóle nie podał przepisów techniczno-budowlanych odnoszących się do urządzenia jakim jest utwardzenie terenu a wskazane przez organ II instancji przepisy techniczno-budowlane z 1994 r. nie mogą być stosowane, gdyż utwardzenie zostało wykonane pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. a nadto przywołany przez organ odwoławczy przepis par. 28 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. nie ma zastosowania do zabudowy jednorodzinnej a do takiej należy teren działki skarżącego i sąsiada. Z par. 79 ust. 1 Rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. mającego /zdaniem skarżącego/ zastosowanie w sprawie wynika, że zakaz odprowadzania wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy nie dotyczy naturalnego spływu wód opadowych a par. 278 ust. 2 tegoż rozporządzenia stanowi, że ogrodzenia nie mogą utrudniać naturalnego spływu wód opadowych. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę Sąd uznał za zasadną wyłącznie w części kwestionującej nałożony na stronę skarżącą termin wykonania obowiązku określonego w decyzji. Przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, podobnie jak i przepis art. 48 tego prawa, nie przewiduje bowiem określenia terminu, w którym nakazane prace podlegałyby wykonaniu. Przyjąć należy, że nakazy wynikające z art. 66 ustawy Prawo budowlane podlegają wykonaniu z chwilą, gdy decyzja je zawierająca stanie się ostateczna /tak też w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 1999 r. IV SA 920/97/. Stąd, wobec oczywistej sprzeczności określenia daty wykonania obowiązku z treścią przepisu prawa, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w tej części w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa tj. uznając, że określenie terminu wykonania obowiązku rażąco narusza oczywistą treść przepisu prawa. Na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji w opisanym wyżej zakresie nie stał zakaz pogorszenia sytuacji strony skarżącej tj. zakaz "reformations in peius" przewidziany art. 51 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zakaz "reformations in peius" wyłącza bowiem stwierdzenie przez Sąd naruszenia w sprawie prawa skutkującego nieważnością aktu organu administracji.
Co do zasady, nałożony przez organ na stronę obowiązek wykonania na betonowej nawierzchni dojazdu, murku zabezpieczającego przed odpływem wody na działkę sąsiada jest zgodny z prawem. Przede wszystkim nie jest trafny pogląd skarżącego kwestionujący zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r. zamiast ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i w konsekwencji starych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sprawa niniejsza nie dotyczyła bowiem legalności urządzenia dojazdu do działki skarżącego ale wyłącznie niewłaściwego obecnie stanu technicznego dojazdu tj. kwestii bieżącego utrzymania w należytym stanie technicznym i estetycznym obiektu budowlanego. Samo wykonanie dojazdu nie było kwestionowane przez organ wobec bezspornego ustalenia, że zostało urządzone po legalnej rozbudowie budynku mieszkalnego dokonanej na podstawie pozwolenia z dnia 23 lutego 1987 r. Z dokumentacji projektowej zatwierdzonej tymże pozwoleniem wynika, że konieczność wykonania nowego dojścia i dojazdu do budynku mieszkalnego była właśnie następstwem rozbudowy domu.
Nie jest też trafne stanowisko skarżącego jakoby w ogóle w sprawie brak było podstaw do ingerencji administracyjnej z uwagi na niemożność zakwalifikowania betonowej nawierzchni dojazdu do obiektów budowlanych, których dotyczyć mogą nakazy z prawa budowlanego. Niewątpliwie dojazd do działki i zabudowań na niej stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym /vide: art. 3 pkt 9 prawa budowlanego z 1994 r./ a przez ów związek z punktu widzenia należytego stanu technicznego nie może być oceniane w oderwaniu od obiektu budowlanego, któremu służy. Za należyty bowiem stan techniczny obiektu budowlanego w rozumieniu art. 61 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości oraz jego elementów, instalacji i urządzeń, odpowiadających wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, obowiązującym Polskim Normom oraz zasadom wiedzy technicznej /tak w komentarzu do ustawy autorstwa L. Bara i E. Radziszewskiego - Wydawnictwo Prawnicze, sp. z o.o., Warszawa 1999 - str. 144, teza 4/. Urządzony w formie betonowej nawierzchni dojazd do działki stanowi jednocześnie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane a ta, obok budynków i obiektów małej architektury, wchodzi w zakres szerokiego pojęcia obiektów budowlanych, których dotyczy regulacja ustawy a tym samym i dopuszczalność ingerowania organów administracji budowlanej w przypadku dostrzeżenia niewłaściwego stanu budowli. Innymi słowami, ingerencję nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, wyłączałoby stwierdzenie, że dojazd nie został urządzony w formie betonowej nawierzchni. Wówczas ewentualnym naruszeniem stosunków wodnych na gruncie mógłby się zająć wyłącznie organ właściwy do rozstrzygania sporów administracyjnych na tle ustawy "Prawo wodne" a nie organ nadzoru budowlanego.
Ustalenie co do niewłaściwego w tej chwili stanu technicznego urządzonego dojazdu do budynku mieszkalnego skarżącego, zostało dokonane w sposób niewątpliwy. Świadczą o tym zapisy w protokołach z oględzin przeprowadzonych zarówno przez organ I instancji, jak i II instancji oraz twierdzenia samego skarżącego. Na oględzinach w dniu 12 czerwca 2001 r. organ I instancji odnotował "wybetonowana powierzchnia działki posiada spadek w kierunku do działki p. N. i nie jest płaszczyzna płaską", "ponadto stwierdza się, że rury spustowe na budynku mieszkalnym są skierowane na posesję p. Ł., lecz wybetonowany teren ze spadkiem w kierunku do działki p. N. powoduje spływ wód opadowych na własną działkę i p. N.", a na oględzinach w dniu 22 października 2001 r. organ II instancji stwierdził między innymi: "w wyniku użytkowania dojazdu oraz osiadania gruntu betonowa nawierzchnia osiadła, spękała a szczeliny dylatacyjne rozwarły się. Cała nawierzchnia betonowa posiada wyraźny spadek poprzeczny od budynku w kierunku działki pana N. oraz spadek podłużny w kierunku części ogrodowej działki", "utwardzony teren oraz odprowadzenie z dachu rurami spustowymi wód opadowych na podjazd uniemożliwia naturalną infiltrację wody opadowej w głąb ziemi". W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej sam skarżący zaś podawał, że "nawierzchnia betonowa poprzez złe użytkowanie wszystkich właścicieli posesji 11725 i pod wpływem czasu oraz warunków atmosferycznych popękała i nachyliła się w kierunku sąsiada".
Skutkiem niewłaściwego stanu technicznego nawierzchni dojazdu jest stwierdzone odprowadzanie wód opadowych z budynku mieszkalnego skarżącego częściowo na działkę sąsiada. Tego zaś generalnie zabraniają warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W razie braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospływowej dopuszcza się bowiem odprowadzanie wód opadowych wyłącznie na własny teren /par. 28 ust. 2 warunków technicznych z dnia 14 grudnia 1994 r. - zawartych w rozporządzeniu MGPiB opublikowanym we Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. Wyłączenie z obowiązku wyposażenia w odrębną kanalizację deszczową bądź przyłączenia działki do kanalizacji ogólnospławnej, zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej nie może być odczytywane w sposób, w jaki to czyni skarżący tj. jako przyzwolenie do odprowadzania wód opadowych na cudzą nieruchomość. Każde dokonanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione /par. 29 cytowanym warunków/.
W sprawie niniejszej nawet jeżeli przyjąć, jak chce skarżący, że i naturalne ukształtowanie terenu sprzyja spływowi wód opadowych w stronę działki sąsiada, nie można pominąć tego, że ów spływ po betonowej nawierzchni z wyraźnym jej spadkiem w stronę nieruchomości sąsiedniej, zalewanie działki sąsiada potęguje ponieważ woda nie ma możliwości wsiąkania w grunt, co potwierdziły oględziny.
Przyjęty przez organ sposób zapobieżenia wypływowi wody na sąsiednią nieruchomość jest i zdaniem Sądu najprostszy, najtańszy i najmniej pracochłonny a nadto, co jest istotne, zgodny z deklaracjami samego skarżącego /vide: protokoły z oględzin obu instancji/. Jest oczywistym, że organ mógł nakazać wykonanie murku zabezpieczającego wyłącznie w granicach urządzenia tj. na długości betonowego dojazdu a nie także poza jego granicami czyli w części ogrodowej działki skarżącego, gdyż nie było tam urządzonego dojazdu. Nic wreszcie nie stoi na przeszkodzie temu by murek - po uzgodnieniu z sąsiadem - stanowił fundament przyszłego wspólnego ogrodzenia między obiema działkami ale powyższe wymaga już porozumienia skarżącego z sąsiadem i wykracza poza ramy ingerencji administracyjnej i NSA. Organ nadzoru budowlanego nie mógł nakazać wykonania murku granicznego czego chce skarżący.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ oddalono skargę w pozostałym zakresie.
Konsekwencją częściowo uwzględnienia zarzutów skargi było obciążenie organu obowiązkiem zwrotu na rzecz skarżącego połowy kosztów postępowania sądowego /art. 55 ust. 2 ustawy o NSA/.