Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 17.09.2001 r. (...), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ - nałożył na Państwo Małgorzatę i Andrzeja D. obowiązek opracowania dokumentacji budowlano-geodezyjnej wraz z analizą statyczną /wytrzymałościową/ na wykonane roboty budowlane w budynku usługowo-handlowym zlokalizowanym na działce położonej w S. przy ulicy Ś. 39, nr geod, 878/2 w celu uzyskania pozwolenia na wznowienie robót w terminie do dnia 30.11.2001 r.
Na skutek obszernego odwołania Państwa Małgorzaty i Andrzeja D. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 16.11.2001 r. (...) - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i orzekł o ustaleniu nowego terminu do dnia 31.12.2001 r. i utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w pozostałej części dotyczącej nałożonego obowiązku.
Organ odwoławczy uznał za ewidentne odstąpienie inwestora od zgłoszonych prac remontowych w piśmie z dnia 20.02.2001 r., co skutkowało wstrzymanie robót budowlanych, a następnie wydaniem decyzji zmierzającej do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Obszerną skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli Państwo Małgorzata i Andrzej D. zarzucając naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez zastosowanie go do prac remontowych nie wykonywanych, jak również art. 7-9, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 i 4, art. 78, art. 80 i art. 124 par. 2 Kpa - poprzez nie uwzględnienie dowodów z zeznań świadków, nie powołanie biegłego na okoliczność przeprowadzonych robót, dowolnej ocenie zgromadzonych dowodów oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. W toku dokonanej analizy zebranego materiału dowodowego w sprawie Sąd uznał, iż organ nadzoru budowlanego uchylił się od prawnej oceny wykonanych robót, co do ich zgodności z przepisami.
Ma to istotny wpływ na wynik sprawy i czyni jej ocenę merytoryczną za przedwczesną.
Wymienione wyżej uchylenie się jest następstwem błędnego nadania przez organ nadzoru budowlanego przepisowi art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego charakteru przepisu typowo dowodowego a nie merytorycznego.
Z treści decyzji należy wysnuć wniosek, że organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, będzie mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Organ nie zauważa jednak przy tym, że brzmienie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane wskazuje wyraźnie, iż na jego podstawie można nałożyć obowiązek wykonania czynności faktycznych już naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych w sposób pozwalający bądź na wznowienie robót budowlanych bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego.
W wyroku z dnia 28 września 2000 r. /II SA/Lu 930/99/ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, z którym skład orzekający sądu w sprawie niniejszej całkowicie się zgadza, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi /właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego/ przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego wyroku przepis art. 51 prawa budowlanego nie przewiduje bowiem wydania ponownej decyzji określającej, tym razem w oparciu o przedstawioną dokumentację, czynności faktyczne, jakie winny być wykonane celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W przypadku robót budowlanych w toku, które zostały wstrzymane wydanie takiej decyzji byłoby w ogóle trudne do zrealizowania ze względu na konieczność zachowania terminu określonego, w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Powyższy termin, liczony od dnia doręczenia inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, to dla organu nadzoru budowlanego czas na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie o dalszych losach wstrzymanych robót. Stosownie do treści art. 51 ust. 1a ustawy "Prawo budowlane" po wykonaniu obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Gdyby więc przyjąć - jak dalej wywodzi sąd w uzasadnieniu cytowanego wyżej wyroku - że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 może nakładać jedynie obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji, to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów i wniosków, jakie z nich wynikają organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W efekcie mogłoby to prowadzić do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, które w świetle przedstawionej dokumentacji technicznej należałoby ocenić jako sprzeczne z przepisami prawa i regułami sztuki budowlanej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego winien ocenić we własnym zakresie przedłożoną przez inwestora dokumentację /traktując ją już po prostu jako element postępowania dowodowego/ i w oparciu o nią zająć wiążące stanowisko co do prawnych możliwości utrzymania wykonanych robót zgodnie z przepisami prawa. Brak możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami skutkować winien nakazem rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, natomiast ewentualna możliwość "naprawy" robót nałożeniem na inwestora obowiązku wykazania określonych czynności faktycznych /zmian, przeróbek/ w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Gdyby zaś organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien po prostu umorzyć swoje postępowanie albowiem przepis art. 51 prawa budowlanego nie daje mu materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji i nakładania na inwestora obowiązku uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie obiektu /części obiektu/, zgodność wykonania którego ze sztuką budowlaną i prawem budowlanym nie została podważona /vide: treść art. 55 prawa budowlanego/.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji /art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym- Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Konsekwencją uwzględnienia skargi było obciążenie organu obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania sądowego poniesionych przez skarżącego /art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o NSA/.