Uzasadnienie
Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. (...), wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 Kpa, art. 48 ust. 2 i art. 1 10 ust. 1b ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./ oraz par. 9 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/ w związku z par. 17 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących kar /Dz.U. nr 162 poz. 1138/, po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej usunięcia drzew rosnących na działce nr 1263/2 w Z. będącej własnością (...) Ciepłownictwa i Wodociągów Sp. z o.o., postanowił:
- ustalić w stosunku do (...) Ciepłownictwa i Wodociągów Sp. z o.o. opłatę w wysokości 608 zł za zniszczenie drzewa klonu jesionolistnego o obwodze 32 cm mierzonym na wysokości 56 cm od ziemi,
- w pozostałej części postępowanie umorzyć.
W bardzo obszernym uzasadnieniu opisującym przebieg sprawy wyjaśniono, iż wysokość kary pieniężnej ustalono w oparciu o:
- pomiary dokonane podczas oględzin na gruncie w dniu 11 lutego 1999 r.,
- opinię techniczną, w której określono gatunek drzewa.
Ponieważ sprawa była wszczęta przed 14 stycznia 1999 r. tj. przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących kar, stosownie do par. 17 ww. rozporządzenia do określenia wysokości kary ma zastosowanie przepis dotychczasowy, tj. par. 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła zainteresowana Spółka, następnie zaś pełnomocnik Spółki cofnął złożone odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa postanowiło:
1/ uchylić pkt 1 skarżonej decyzji, 2/ wymierzyć dla (...) Ciepłownictwa i Wodociągów Spółki z o.o. w Z. karę pieniężną w wysokości 608 zł za zniszczenie klonu jesionolistnego o obwodzie 32 cm mierzonym na wysokości 56 cm od ziemi, 3/ w pozostałej części skarżoną decyzję utrzymać w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził m.in. co następuje:
W sytuacji cofnięcie odwołania organ odwoławczy powinien swoją decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa. Jednak tego nie uczynił, gdyż dopatrzył się istnienia wad w skarżonej decyzji, które wymagały interwencji organu odwoławczego w treści osnowy skarżonej decyzji. Kolegium Odwoławcze uznało, iż skoro skarżąca się Spółka cofa swoje odwołanie, to godzi się z faktem, iż ponosi winę za zniszczenie drzewa klonu jesionolistnego. Wobec czego nie zachodzi potrzeba badania i ustalania okoliczności potwierdzających ten fakt. Dlatego też organ odwoławczy ograniczył się do ustalenia, czy naliczona kara jest zgodna z obowiązującymi przepisami i czy strona wie komu tą karę ma wpłacić i w jakim terminie.
Zagadnienia wyżej poruszane regulują przepisy art. 87b, art. 110, 110a i art. 110b oraz art. 110c ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./. Z treści tych przepisów wynika, iż osobom prawnym i fizycznym za zniszczenie lub wycięcie bez zezwolenia drzew i krzewów wymierza się karę pieniężną, która w całości jest należnością Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Karę tą należy uiścić w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna. Ponieważ skarżona decyzja nie uregulowała tych spraw, dlatego też zaszła konieczność korekty osnowy skarżonej decyzji w tej części, co też uczyniono.
Karę za zniszczenie drzewa ustalono w oparciu o stawki określone w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 1995 r. w sprawie wysokości, zasad i trybu nakładania kar pieniężnych za nieprzestrzeganie wymagań ochrony środowiska oraz współczynników różnicujących wysokość kar pieniężnych /Dz.U. nr 79 poz. 399/. Wysokość kary ustalona przez organ I instancji była prawidłowa, tylko nieprawidłowo określono jej nazwę. Stąd też korekta osnowy skarżonej decyzji i w tym zakresie. Podane wyżej przyczyny spowodowały, iż organ odwoławczy skorzystał z uprawnień wynikających z art. 137 Kpa i zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze rozpatrzył powyższe odwołanie.
Skarżąca Spółka zarzuciła decyzji naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, to jest art. 137 w związku z art. 139 Kpa, poprzez niezastosowanie przez organ II instancji instytucji zakazu reformationis in peius w stosunku do odwołania skarżącej Spółki, i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej w całości, z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej Spółki decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów art. 137 i art. 139 Kpa. W myśl przepisu art. 137 Kpa, strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ani odmówić stronie cofnięcia odwołania, ani zgodzić się na jego cofnięcie, jeśli wcześniej nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego w zakresie czy zaskarżona decyzja jest sprzeczna, bądź zgodna z prawem. Uwzględnienie przez organ II instancji oświadczenia strony o cofnięciu odwołaniu powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, zaś nieuwzględnienie oświadczenia strony - jak zgodnie przyjmuje doktryna i orzecznictwo NSA /Postępowanie administracyjne, red. M. Wierzbowski, str. 223, Warszawa 1996/ - winno nastąpić w formie postanowienia, gdyż dotyczy kwestii incydentalnej w postępowaniu administracyjnym, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Nadto dokonując ustaleń w przedmiocie zgodności /sprzeczności/ zaskarżonej decyzji z prawem lub interesem społecznym organ odwoławczy musi mieć na względzie przepis art. 139 Kpa, ustanawiający instytucję zakazu reformationis in peius innymi słowy nie może on wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podobny pogląd zajmuje doktryna i orzecznictwo NSA, m.in. powołany wyżej wyrok NSA.
W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy naruszył wskazany wyżej przepis art. 139 Kpa, poprzez zmianę sentencji decyzji organu I instancji, polegającą na uchyleniu pkt 1 skarżonej decyzji i wymierzeniu dla (...) Ciepłownictwa i Wodociągów kary pieniężnej w wysokości 608 zł za zniszczenie klonu jesionolistnego. Zgodnie z ustawą z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych /Dz.U. 1993 nr 106 poz. 482 ze zm./, przedmiotem opodatkowania podatkiem dochodowym jest dochód. Zaś dochodem jest nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania. W myśl art. 16 ust. 1 pkt 18 powołanej ustawy nie uważa się za koszty uzyskania przychodów, grzywien i kar pieniężnych orzeczonych w postępowaniu karnym, karnym skarbowym, administracyjnym i w sprawach o wykroczenia oraz odsetek i grzywien od tych kar. W tym stanie prawnym, wskutek zmiany decyzji przez organ odwoławczy, polegającej w istocie na zastąpieniu słowa opłata słowem kara pieniężna, Spółka nie może kary pieniężnej wymierzonej za zniszczenie ww. drzewa uznać za koszt uzyskania przychodu, w świetle art. 16 ust. 1 pkt 18 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych. W konsekwencji powoduje to zwiększenie podstawy opodatkowania podatkiem dochodowym od osób prawnych, co niewątpliwie dowodzi, że decyzja organu II instancji została wydana na niekorzyść skarżącej - a zatem narusza zakaz reformationis in peius. Nadto należy zważyć, że zmiana zaskarżonej decyzji w taki sposób, ma negatywny wydźwięk społeczny, bowiem pojęcie - kara pieniężna - w powszechnym odbiorze uważa się za sankcję i jest ona sankcją, którą organy administracji nakładają wobec podmiotu naruszającego przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Niewątpliwie więc porównanie słów opłata i kara pieniężna, prowadzi do wniosku, że to drugie ma charakter pejoratywny. Powyższa argumentacja jest tym bardziej ważka, gdyż przedmiotowa sprawa została wszczęta na wniosek Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Solidarność Oddział w Z. i była prowadzona z udziałem tego Związku - jako uczestnika na prawach strony w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie prawnym i faktycznym utrzymanie zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym powoduje zachwianie zaufania społeczności lokalnej wobec Spółki, świadczącej usługi komunalne. W tym kontekście zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art. 139 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z logicznego i przekonywującego wywodu skargi wynika jednoznacznie, iż decyzja organu odwoławczego, choć nakazuje Skarżącej Spółce zapłatę kwoty nominalnie takiej samej, prowadzi do pogorszenia sytuacji Spółki. Naruszony został zatem zakaz reformationis in peius ustanowiony przepisem art. 139 Kpa.
Prawdą jest, iż decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, stąd też organ odwoławczy mógł nie uwzględnić cofnięcia odwołania /art. 137 Kpa/, z tym że o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania organ odwoławczy winien orzec w formie postanowienia, czego nie uczynił.
O ile jednak przesłanką odmowy uwzględnienia odwołania jest sytuacja, że "prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny" /art. 137 Kpa/, o tyle odstępstwo od zakazu reformationis in peius oparte jest na dwu rozłącznych kryteriach rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego.
Wadliwość zaskarżonej decyzji musi mieć zatem charakter "rażącej". Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa NSA: "organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Te bowiem przesłanki tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się" /wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85/. W wyroku z dnia 6 lutego 1989 r. IV SA 1101/88 /ONSA 1989 Nr 2 poz. 71/, NSA stwierdził: "Organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się, jest obowiązany wskazać w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 Kpa".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, mimo odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania, w ogóle nie zauważył i nie rozważył kwestii rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej. Wprawdzie pojęciu "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139, Kpa nadaje się szerszy zakres obejmując nim kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 par. 1 i art. 156 par. 1 Kpa /B. Adamiak, J. Borkowski: Kpa - Komentarz, W-wa 1996, str. 599/, jednakże nie ulega wątpliwości, iż decyzja organu I instancji nie była obciążona taką wadą.
A zatem decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 139 Kpa Zdaniem powołanych komentatorów /str. 600/, naruszenie zakazu reformationis in peius stanowi rażące naruszenie prawa, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.