- Sprawa
- sprawy ze skargi Miasta Z., na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z 25 stycznia 2000 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej w Z. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2000 rok - oddala skargę.
Teza
Uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy /art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa.
Przy konstruowaniu zwolnień o charakterze podmiotowym muszą być one tak ujęte, aby było wiadomo, jakich nieruchomości dotyczą. Brak oznaczenia nieruchomości, których zwolnienia miałyby dotyczyć, dyskwalifikuje uchwałę jako akt prawa miejscowego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny,
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą, wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, po rozpatrzeniu w postępowaniu nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w Z. z 21 grudnia 1999 r. (...) w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2000 rok, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. postanowiło uznać, iż ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w związku z tym stwierdzić jej nieważność - w części dotyczącej postanowień par. 2 i par. 3.
W uzasadnieniu uchwały organ nadzoru stwierdził, iż zgodnie z art. 13 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926 ze zm./ oraz z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 /Dz.U. nr 150 poz. 983/, stosowanie ulg, odroczeń, umorzeń, rozkładanie na raty oraz zaniechanie poboru podatków i opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego należy do kompetencji przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.
W świetle ww. przepisów, Rada Miejska, podejmując postanowienia zawarte w par. 2 i par. 3 omawianej uchwały, dotyczące udzielania ulg bądź obniżania podatku, naruszyła kompetencje przewodniczącego Zarządu, który ma wyłączną delegację ustawową do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Wprawdzie Rada na mocy art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych może wprowadzić "inne zwolnienia", ale nie mogą one ograniczać ustawowych kompetencji przewodniczącego Zarządu. Również postanowienia zawarte w ust. 6 par. 2 uchwały, dotyczące sankcji za "niewypełnienie zobowiązań i obowiązków złożenia dokumentów (...)", są sprzeczne z ordynacją podatkową /art. 21 par. 1 pkt 2/. Niewypełnienie obowiązków nałożonych uchwałą Rady Miejskiej nie może skutkować naliczenia odsetek za zwłokę od podatku bez zachowania procedur przewidzianych przepisami prawa. Z powyższych względów ww. uchwała - naruszająca prawo w istotny sposób - jest nieważna we wskazanej części.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Miasto Z. wniosło o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając:
1/ utratę przez Kolegium RIO kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Z. z 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2000 rok. Według strony skarżącej, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Kolegium RIO powinno w terminie 30 dni wydać i doręczyć Gminie rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności tej uchwały. Wobec braku doręczenia rozstrzygnięcia w tym terminie, Kolegium RIO utraciło kompetencję do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie;
2/ naruszenie przez Kolegium przepisów prawa materialnego, tj. ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zdaniem strony skarżącej, wbrew stanowisku Kolegium RIO, ustalenie przez Radę Miejską, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zwolnień od podatku od nieruchomości nie narusza posiadanych kompetencji przewodniczącego Zarządu Miasta, a zwolnienia przewidziane w uchwale Rady Miejskiej z 21 grudnia 1999 r. są objęte pojęciem ulg w szerokim znaczeniu, określonym przez ordynację podatkową. Są one zatem zwolnieniami, których wprowadzenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, leży w kompetencji Rady Miejskiej.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do kwestii utraty kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały, Kolegium zauważyło, że uchwała Rady Miejskiej z 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości na 2000 rok wpłynęła do RIO 5 stycznia 2000 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO wydane zostało 25 stycznia 2000 r. A zatem, termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, został zachowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./, rada gminy może wprowadzać inne zwolnienia od podatku od nieruchomości niż określone przez ustawodawcę w ust.
- Uchwała rady gminy podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy /art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym/, powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym, i nie może pozostawać w sprzeczności z aktem prawnym wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Wymogom takim nie odpowiada uchwała Rady Miejskiej w Z. (...) z 21 grudnia 1999 r. w zakresie objętym regulacją postanowień par. 2 i par. 3, dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność par. 2 i par. 3 uchwały jest zgodne z prawem.
Zwolnienia od podatku od nieruchomości, zastosowane na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, mogą mieć charakter zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy /wyrok NSA z dnia 8 września 1995 r., SA/Wr 1374/95/. Przy konstruowaniu zwolnień o charakterze podmiotowym, muszą być one tak ujęte, aby było wiadomo, jakich nieruchomości dotyczą. Chodzi przecież o "zwolnienia od podatku od nieruchomości".
Tego wymogu legislacyjnego nie spełnia regulacja par. 2 i par. 3 uchwały Rady Miasta. Na ich podstawie nie można stwierdzić, jakich nieruchomości mają dotyczyć zwolnienia podatkowe: czy chodzi o nieruchomości związane z nowymi inwestycjami przedsiębiorców, czy będące przedmiotem wszelkiej ich działalności gospodarczej, czy też wreszcie o wszystkie nieruchomości należące do danego przedsiębiorcy. Brak oznaczenia nieruchomości, których zwolnienia miałyby dotyczyć, dyskwalifikuje uchwałę jako akt prawa miejscowego.
Wadliwie skonstruowany jest również sam mechanizm zwolnienia. Zgodnie z par. 2 ust. 2 uchwały, zwolnienie od podatku od nieruchomości następuje z datą zgłoszenia przez przedsiębiorcę zamiaru inwestycji. Zdaniem Sądu, prawidłowa konstrukcja zwolnienia od podatku od nieruchomości powinna być powiązana z przesłankami czy kryteriami natury obiektywnej, a nie z oświadczeniem woli zainteresowanego podatnika. Zastosowana w uchwale konstrukcja odpowiada mechanizmowi ulgi podatkowej; a nie zwolnienia podatkowego.
Odnośnie do kompetencji organu nadzoru do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, iż zostało ono podjęte z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.